II SA/Ol 99/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-07	
Data wpływu	2017-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 50 ust. 1 i ust.2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 7 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usług opiekuńczych - oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]’ r. działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponownie rozpoznając sprawę, odmówił przyznania B. D. usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu w zakresie ustalonym w indywidualnym zakresie usług, wskazując, że powodem odmowy są ograniczone środki finansowe oraz zapewnienie pomocy przez zstępnych i inne instytucje.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.s.") i wyjaśnił, że B. D. jest osobą o stwierdzonym znacznym stopniu niepełnosprawności, z ograniczoną samodzielnością w zakresie samoobsługi i wraz z mężem i synem stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Od 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. strona objęta była pomocą w formie usług opiekuńczych wymiarze 8 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu. W lipcu i sierpniu 2016 r. niezbędną pomoc zapewniała jej rodzina, ponadto od lipca 2016 r. skierowana do niej została osoba bezrobotna do wykonywania pracy w ramach prac społecznie użytecznych w wymiarze 2 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu. Od września 2016 r. strona korzysta z pomocy w formie skierowania i objęcia usługami przez Środowiskowy Dom Samopomocy w godzinach od 7.30 do 14.30 przez 5 dni w tygodniu. Natomiast wsparcie w formie usług opiekuńczych od października 2016 r. skierowane zostało przede wszystkim do osób samotnych, które nie mogą liczyć na pomoc najbliższych.

W odwołaniu od tej decyzji B. D. wniosła o przyznanie usług opiekuńczych we wnioskowanym zakresie, gdyż na zajęcia w domu pomocy środowiskowej uczęszcza niechętnie, a jej stan zdrowia nie ulega poprawie lecz pogorszeniu. Jej mąż przez 9 godzin jest poza domem w związku z wykonywaną pracą i nie może zapewnić opieki, jeden z synów jest osobą uczącą się, natomiast drugi pracuje i uczy się poza miejscem zamieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a kontrola takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Organ II instancji wskazał, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Podkreślił, że odwołująca się wniosła o skierowanie jej do Środowiskowego Domu Samopomocy i taka forma pomocy została jej przyznana. W związku z powyższym ma zapewniona całodobowa opiekę ze strony rodziny i innych instytucji, ponieważ w godzinach od 7.30 do 15.30 przebywa we wskazanym domu samopomocy, do którego ma zapewniony dowóz, popołudniami opiekę sprawują mąż i i syn, a ponadto przez 2 godziny dziennie 5 dni w tygodniu ma zapewniona opiekę ze strony osoby skierowanej do wykonywania prac społecznie użytecznych.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. D. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała , że jest osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym i wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. Ani mąż, ani synowie nie mogą jej zapewnić pełnej opieki. W Środowiskowym Domu Samopomocy czuje się źle, najbezpieczniej czuje się we własnym domu. Gdy korzystała z pomocy w formie usług opiekuńczych w jej zdrowiu następowała poprawa. Do grudnia 2016 r. przez 2 godziny dziennie korzystała z pomocy osoby zatrudnionej w ramach prac społecznie użytecznych, która podawała jej leki, śniadanie, pomagała się ubrać i odprowadzała do busa. Od stycznia 2017 r. tej pomocy jest pozbawiona. Nie zgodziła się z przyznawaniem pomocy w formie usług opiekuńczych w pierwszej kolejności osobom samotnym i zarzuciła przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r., z uwagi na utrudniony kontakt słowny ze skarżącą, jej mąż wyjaśnił, że skarżąca źle znosi pobyt w ośrodku, gdyż jest tam duża grupa ludzi. Pobyt w domu pomocy środowiskowej ma przyznany do września 2017 r. Oprócz tego na 2 godziny dziennie przychodzi opiekunka, która podaje jej leki i zaprowadza do busa. Skarżąca wolałaby przebywać w domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ II instancji.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do szczegółowych rozważań na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. l) u.p.s. jednym ze świadczeń z pomocy społecznej są usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy. Z kolei w myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić ( art. 50 ust. 2 u.p.s.). Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.s. osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. . Ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. (art. 51a ust.1 u.p.s.), a środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym ( art. 51a ust . 2 u.p.s.).

Z treści przepisu art. 50 ust. 2, na podstawie którego skarżąca domagała się przyznania usług opiekuńczych, wynika, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "mogą być przyznane", co oznacza, że świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2014 r ( sygn. akt I OSK 924/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał , że "uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. (...) W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów.(...). Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej". Kontrola ta polega więc na sprawdzeniu przez sąd, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny, a podjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem tych ustaleń.

Stosując powyższe kryteria do rozpoznawanej sprawy uznać należy, że organy administracji w toku postępowania nie naruszyły reguł tego postępowania, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a rozstrzygniecie wydane w sprawie wynika z tych ustaleń i nie przekracza granic uznania administracyjnego.

Wskazać bowiem należy , że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że dla prawidłowego funkcjonowania w środowisku wymaga pomocy innych osób. W związku z tym, w początkowym okresie ( od 13 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r.) miała przyznane usługi opiekuńcze w ilości 8 godzin przez 5 dni w tygodniu. Ponowny jej wniosek o to świadczenie nie został przez organ I instancji uwzględniony, ale decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy (decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 r.). Jeszcze przed ponownym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła w dniu 1 września 2016 r. wniosek o skierowanie jej do Środowiskowego Domu Samopomocy, dołączając m.in. zaświadczenie lekarza psychiatry, z którego wynikało, że może ona uczęszczać do tego ośrodka wsparcia (k. 39 akt adm.). Organ I instancji uwzględnił ten wniosek i skierował skarżącą do środowiskowego domu samopomocy. Dodatkowo, w ramach prac społecznie użytecznych, od miesiąca lipca 2016 r. skierował do pomocy skarżącej osobę bezrobotną, która przez 2 godziny dziennie przez 5 dni w tygodniu w godzinach porannych, gdy domownicy przebywają poza miejscem zamieszkania, wspomaga skarżącą poprzez podawanie jej leków i śniadania oraz pomoc w dotarciu do środka transportu dowożącego ją do ośrodka wsparcia. Pomoc ta, jak wynika ze złożonych na rozprawie wyjaśnień przez męża skarżącej, świadczona jest do chwili obecnej.

Słusznie zatem organy administracji przyjęły, że na dzień rozpatrywania sprawy (w obu instancjach) skarżąca miała zapewnioną opiekę zarówno instytucjonalną, jaki i ze strony rodziny (rano przez 2 godziny ze strony osoby skierowanej w ramach prac społecznie użytecznych, następnie - w godzinach od 7.30 do 14.30 w Środowiskowym Domu Samopomocy, skąd odbiera ją mąż, a w godzinach popołudniowych i nocą - ze strony rodziny. Nie wymaga zatem przyznania świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Dołączone do akt zaświadczenie lekarza podstawowej opieki zdrowotnej (k. 64 akt administracyjnych) stwierdzające konieczność stałej, całodobowej opieki nie pozostaje w sprzeczności z powyższą ocena, gdyż taka opieka jest w rzeczywistości zapewniona, choć w drodze innych, niż usługi opiekuńcze, form wsparcia.

Trudno zatem za usprawiedliwione uznać zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, zwłaszcza iż sama skarżąca nie wskazuje, jakie jej wnioski nie zostały przez organ uwzględnione i co w stanie faktycznym sprawy zostało pominięte. Również zarzut naruszenia prawa materialnego w kontekście przedstawionych wyżej rozważań nie może być uznany za trafny. Organy administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego i nie przekraczając jego granic w sposób uprawniony uznały, że wobec przyznanych innych form pomocy społecznej, przyznanie usług opiekuńczych nie jest konieczne.

Na marginesie jedynie dodać można, że jeżeli skarżąca źle znosi zaoferowaną na jej wniosek formę pomocy, może złożyć wniosek o przyznanie jej innego rodzaju wsparcia, popierając swoje stanowisko stosownymi dowodami - przykładowo zaświadczeniami od lekarzy o specjalnościach właściwych dla jej schorzeń.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.