Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 164/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) listopada 2019 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2020 r., sygn. VII SA/Wa 164/20 oddalił skargę A.Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z (...) listopada 2019 r., znak (...) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 1 lipca 2019 r. Spółka wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...)do nieruchomości o nr (...) w P., gmina G. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności przemysłowo-usługowo-handlowej planowanej na terenie obejmującym działki nr (...).

Decyzją z (...) września 2019 r., nr (...) organ nie zezwolił Spółce na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 29 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 9 ust. 1pkt 3, § 77 i 78 ust.1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm; dalej: rozporządzenie) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.).

Organ wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące działki nr (...) graniczą z pasem drogowym (...) w P., w sąsiedztwie skrzyżowania (...) z ul. G. – drogą gminną. Wzdłuż jezdni (...) na odcinku graniczącym z działką nr (...) oraz częścią działki nr (...)urządzona jest zatoka autobusowa, co skutkuje istotnym ograniczeniem widoczności pomiędzy terenem planowanej inwestycji, a jezdnią (...).

Organ podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nastąpiła ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może spowodować budowa takiego zjazdu. Zdaniem organu niebezpieczeństwo to wynika nie tylko z lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale także usytuowania go w obszarze istniejącej zatoki autobusowej, z tranzytowego charakteru drogi krajowej i konieczności zapewnienia jej przepustowości, dużego natężenia ruchu, a także publicznego charakteru zjazdu oraz faktu, że wnioskodawca dla obsługi przedmiotowych nieruchomości ma możliwość wykorzystania istniejącej drogi lokalnej ul. G. połączonej z droga krajową przez skrzyżowanie.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z (...) listopada 2019 r

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wywiodła A. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 64 § 4, art. 77 i art. 136, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do nieruchomości o nr (...) w P. gmina G. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działalności przemysłowo-usługowo-handlowej planowanej na terenie obejmującym działki nr (...)i (...), gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego a uzasadnienie zaskarżonej uprzednio decyzji sporządzono w sposób błędny i nienależyty;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż lokalizacji przedmiotowego zjazdu sprzeciwia się interes społeczny i bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w przypadku przedstawienia zarzutu opartego na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku tj. wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. II GSK 2103/12; 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12; 13 września 2013 r., sygn. I FSK 1174/12 - treść orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania wskazuje, że organ przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, co skutkowało niekompletnymi ustaleniami faktycznymi. W ocenie skarżącej kasacyjnie doszło do tego na skutek nieprawidłowego ustalenia, że zjazd miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy zauważyć, że podstawą odmowy zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu był m.in. § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę.

Zatem przyczyną odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej było nie tylko ustalenie, że zjazd ten miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale także usytuowanie go w obszarze istniejącej zatoki autobusowej (40 m od przystanku autobusowego), co m.in. wiązałoby się z ograniczeniem widoczności pojazdom wyjeżdzającym z nieruchomości i włączającym się do ruchu na drodze krajowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał, że znajdujące się w rejonie planowanego zjazdu publicznego zatoki autobusowe należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu. Ponadto, zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez budowę przedmiotowego zjazdu organ wiązał też z bardzo wysokim natężeniem ruchu na odcinku drogi krajowej zaliczonej do klasy GP, na którym zjazd ten miał być zlokalizowany. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał też, że istnieje możliwość skomunikowania nieruchomości skarżącej z istniejącym zjazdem publicznym z drogi gminnej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie norm procesowych wskazuje na nieprawidłowe, w jej ocenie ustalenie, że zjazd miałby zostać zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Nie zarzuca jednak, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował pozostałe ustalenia faktyczne, w oparciu o które również stwierdzono, iż lokalizacja zjazdu publicznego powodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu na drodze krajowej (niezależnie od posadowienia zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania), tj. że zjazd ten miałby zostać zlokalizowany w obszarze istniejącej zatoki autobusowej, co wiąże się z ograniczeniem widoczności oraz ustalenia w zakresie bardzo wysokiego natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej zaliczonej do klasy GP, na którym zjazd ten miał być zlokalizowany. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje też wskazanej przez organ innej możliwości skomunikowania jej nieruchomości. Podnosi natomiast istotne dla niej niedogodności związane z takim sposobem skomunikowania nieruchomości. W tym zakresie organ uznał, że słuszny interes społeczny w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej przeważa nad interesem strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu ewentualnego naruszenia wskazanych przez nią norm procesowych na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem oba zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.