Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 295/21 w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lipca 2021r., sygn. akt IV SA/Po 295/21, oddalił skargę W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 25 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) - dalej: "u.s.g." i art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz.1319) – dalej: "Kodeks wyborczy", organ stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego W. W. w okręgu wyborczym nr 1 z powodu naruszenia przez radnego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że radny w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 4 stycznia 2021 r. wystawił na rzecz "Zakładu Usług Komunalnych" w M. 3 faktury dotyczące realizacji usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na kwotę 930,21 zł brutto. Komisja Rewizyjna wniosła o przeprowadzenie przez Radę Miejską w M. głosowania w sprawie wygaśnięcia mandatu W. W. Przed podjęciem uchwały umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień.

Powyższą uchwałę zaskarżył W. W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten podniósł, że z akt sprawy wynika, iż radny W. W., prowadzący działalność "X W. W." w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 4 stycznia 2021 r. wystawił na rzecz Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. w M. 3 faktury dotyczące realizacji usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na łączną kwotę 930,21 zł brutto. Pierwsza faktura VAT Nr [...] obejmowała usługę "remont pompy, obiegu wody c.o." Druga faktura VAT Nr [...] usługę na 3 szt. żarówki LED. Trzecia faktura VAT Nr [...] na usługę polegającą na przezwojeniu silnika pompy obiegowej 380V 1450 obr/min plus wymianę łożysk.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącego zakup przedmiotowych żarówek był związany z koniecznością naprawy trzech lamp oświetlających scenę w świetlicy wiejskiej C. Lampy w wersji oryginalnej posiadały żarniki wolframowo żarowe, które bardzo często ulegały przepaleniu. Koszt jednego żarnika przy wymianie uszkodzonego to około 160,00 zł. Wymiana jednego zapłonnika to koszt około 700,00 zł za sztukę. Skarżący zaproponował, posiadając uprawnienia SEP, Zakładowi Usług Komunalnych sp. z o.o. przerobienie trzech lamp określając całkowity koszt przeróbki jako cenę 3 żarówek czyli 195,00 zł brutto. Zatem na fakturze był to zakup trzech żarówek, podczas gdy w rzeczywistości skarżący dokonał usługi przerobienia lamp.

W dniu 19 listopada 2019 r. skarżący wystawił fakturę za usługę przezwojenia silnika pompy obiegowej 380V 1450 obr/min plus wymianę łożysk. Skarżący sądził, że pompka jest robiona dla prywatnego przedszkola w R. i po wykonaniu usługi dowiedział się że fakturę ma wystawić na Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o., ponieważ to ZUK dokonywał naprawy, a przedszkola nie można bezpośrednio obciążyć. Nie mając wyjścia i nie chcąc być stratnym wystawił fakturę na ZUK.

W ocenie Sądu meriti, wbrew stanowisku skarżącego organ trafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi, określona w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, według którego stwierdzenie wygaśnięcia mandatu stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin o którym mowa w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia zatem rady do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 159 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, polegające na:

- naruszeniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie,

- naruszeniu przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. a zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, z uwagi na brak zastosowania przy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego wskazanych norm konstytucyjnych;

2) przepisów postępowania, polegające na:

- obrazie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 137) – dalej: "P.u.s.a.", poprzez wydanie wyroku bez właściwej kontroli uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 25 lutego 2021r., nr [...], pod względem jej zgodności z prawem materialnym,

- obrazie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym materiałem dowodowym oraz brakiem rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącego,

- obrazie przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w/w przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia 25 lutego 2021 r. i uchylenie zaskarżonej uchwały oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył zarzutu skarżącego w zakresie braku uznania przez Radę Gminy, iż usługa wykonana przez skarżącego w dniu 28 stycznia 2019 r. wykonana została w okresie 3 miesięcy od dnia wyboru, stąd nie może stanowić podstawy do oceniania działań radnego jako wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy M. W zakresie dwóch pozostałych stanów faktycznych zakwalifikowanych przez Sąd pierwszej instancji, jako prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej, skarżący wskazywał, że zaistniały one w sytuacjach awaryjnych dla Gminy M. (zagrożenie zamknięcia przedszkola z uwagi na brak ogrzewania, zagrożenie nie odbycia się imprezy gminnej z uwagi na brak oświetlenia sceny w świetlicy), ponadto, że na terenie Gminy M. skarżący jest jedynym przedsiębiorcą wykonującym usługi w zakresie przezwajania silników elektrycznych, świadczy on usługi o charakterze powszechnym (naprawa i konserwacja urządzeń elektrycznych, w tym przede wszystkim przezwajanie silników elektrycznych). Ponadto skarżący świadcząc usługę na rzecz ZUK Sp. z o.o. w M. świadczył ją na warunkach identycznych, jak dla innych podmiotów, mało tego, przyjmując zlecenie do realizacji nie zdawał sobie sprawy z tego, że zleceniodawcą jest ZUK Sp. z o.o. w M. Bezspornie skarżący nie korzystał też z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż nie mają one uzasadnionych podstaw. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jak również art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu meriti w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem.

Odnosząc się zaś do przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. stwierdzić należy, że mają one charakter ustrojowy normując zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 70/12, LEX nr 1166069; z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1660/07, LEX nr 519308; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II GSK 1185/11, LEX nr 1083277). Autor skargi kasacyjnej takiego powiązania nie dokonał, a zatem powyższy zarzut uchylał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowią jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Skoro zatem, Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Jak już podniesiono wyżej rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przechodząc do wskazanym w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść na wstępie należy, że materialnoprawną podstawę uchwały stanowiły przepisy art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.

Niewątpliwie celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21; z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn.. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu; korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1573/18, LEX nr 2564849; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15, LEX nr 1780636). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, LEX nr 2315848). Z kolei użyty przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zwrot: "z wykorzystaniem" wbrew zarzutom i argumentom skargi, odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że radny W. W. prowadzący działalność gospodarczą "X W. W." w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 4 stycznia 2021 r., wystawił na rzecz Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w M. trzy faktury dotyczące realizacji usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na łączną kwotę 930,21 zł brutto. Pierwsza faktura VAT z dnia 28 stycznia 2019 r., obejmowała usługę: "remont pompy, obiegu wody c.o.", druga faktura VAT z dnia 1 marca 2019 r., została wystawiona na 3 szt. żarówek LED (zakup i wymiana), natomiast trzecia faktura VAT z dnia 19 listopada 2019 r. została wystawiona na usługę polegającą na przezwojeniu silnika pompy obiegowej 380V 1450 obr/min plus wymianę łożysk. W sprawie bezsporne jest również, że skarżący otrzymał, zgodnie z ww. fakturami VAT, środki pochodzące ze spółki ZUK sp. z o.o. w M., a zatem ze środków budżetowych Gminy M., stanowiących mienie komunalne. Przyjmując nawet, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, że usługa wykonana przez skarżącego w dniu 28 stycznia 2019 r. (faktura nr [...] na kwotę 246,00 zł brutto), wykonana została w okresie 3 miesięcy od dnia wyboru, stąd nie powinna stanowić podstawy do oceniania działań radnego, jako wykonywania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, to dwie pozostałe faktury jak najbardziej wypełniają dyspozycję art. 24f u.s.g. Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności, należy kwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowi mienie gminy, a zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy też zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Zapłatę należności za wykonane usługi przez radnego ze środków z budżetu gminy należy więc zakwalifikować jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.