Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].11.2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. B., G. i M. małż. K. oraz M. i G. małż. M. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. za przedmiotową nieruchomość – utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Powiatu [...] ustalił w pkt 1 odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz B. B. jako współuprawnionej do otrzymania odszkodowania w wysokości ¼ wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...]), na rzecz G. i M. małż. K. jako współuprawnionym do otrzymania odszkodowania w wysokości ¼ wartości nieruchomości w kwocie [...] zł (słownie: [...]) oraz na rzecz M. i G. małż. M. jako współuprawnionym do otrzymania odszkodowania w wysokości ½ wartości nieruchomości w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych) – Gminę O. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. S. Jednocześnie organ I instancji odmówił w pkt 2 ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz M. K. uznając go za osobę nieuprawnioną.

Od powyższej decyzji M.K. złożył odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy z uwagi na naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 25 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieuwzględnienie tego, że zdaniem odwołującego się, Starosta Powiatu [...] podlegał wyłączeniu w niniejszym postępowaniu, naruszenie art. 28 kpa poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz osób wymienionych w decyzji pomimo, iż nie ma takich podstaw w przepisach prawa materialnego oraz naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w zgromadzonym materiale dowodowym.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy uznał, iż materiał dowodowy nie uzasadnia uwzględnienia powyższych zarzutów, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte są pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Stronami toczącego się postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną są zawsze Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego, właściciel nieruchomości (bądź jego spadkobierca) na dzień 31 grudnia 1998 r., który został pozbawiony władania nieruchomością w wyniku zajęcia jej pod drogę publiczną oraz osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 wyżej cyt. ustawy z dnia 13.10.1998 r., zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.01.2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 534304).

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym, zatem odjęcie prawa własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która faktycznie doznała tego uszczerbku, a znajduje swoją podstawę między innymi w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależniającej dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Sąd zwrócił również uwagę na to, że do ustalania i wypłaty odszkodowania za drogi publiczne stosuje się przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z odmiennościami wynikającymi z ust. 4 i 5 art. 73 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Organ ustalił, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w O., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym nr [...] wchodziła w skład zabudowanej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. własność M.K.

Jednak w dniu [...].08.1999 r. pomiędzy M. K., a M. M., G. K. i B. B. zawarta została umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego – Repertorium [...] Nr [...]. W § 2 tej umowy zawarte zostało oświadczenie, że M. K. sprzedaje na rzecz M. M., G. K. i B. B. przysługujące jej prawo własności do nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], w tym część gruntu zajętego pod ulicę [...] w O. o pow. [...] m2 i za tę nieruchomość została uiszczona ustalona cena. W § 8 umowy nabywcy wnieśli o zmianę w treści księgi wieczystej oznaczonej numerem KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. poprzez wpisanie prawa własności na rzecz M. i G. małż. M. na zasadach wspólności ustawowej w ½ części, na rzecz G. M. i M. małż. K. na zasadach wspólności ustawowej w ¼ części oraz na rzecz B. B. w ¼ części.

Organ zwrócił uwagę, że osoby nabywające nieruchomość w wymaganej przez prawo formie i z zachowaniem aktów staranności, chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Zatem biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że w dacie składania wniosku z dnia [...] października 2005 r. do Starosty Powiatu [...], G. i M. małż. K., M. i G. małż. M. oraz B. B. jako wieczystoksięgowym współwłaścicielom tej nieruchomości przysługiwało roszczenie odszkodowawcze za nieruchomość objętą treścią aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1999 r. Repertorium [...], zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w O. Na podstawie dokonanej czynności prawnej na nabywców przeszły bowiem wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniej właścicielce przedmiotowej nieruchomości.

Dlatego też organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, że uszczerbek majątkowy powstał po stronie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. tj. M.K., bowiem za wywłaszczoną nieruchomość uzyskała ona zapłatę. Biorąc zatem pod uwagę cel instytucji odszkodowania organ uznał, że obowiązek rekompensaty powstał na rzecz nabywców spornej nieruchomości ponieważ zbywca, a w niniejszej sprawie spadkobierca M. K. – M. K. nie posiada już interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wyłączenia Starosty Powiatu [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy z uwagi na to, że jedna ze stron prowadzonego postępowania – M. M. jest Kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. podniósł, że zgodnie z art. 25 § 1 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa lub osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Z powyższego przepisu wynika zdaniem organu, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych następujących kategorii osób: kierownika tego organu, osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, opieki i kurateli), osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, osób pozostających z tą osobą w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa.

Z powyższych przepisów organ wywiódł, że kierownikiem organu jest osoba powołana na stanowisko, z którym związane jest wykonywanie ustawowych kompetencji organu, inaczej – piastun funkcji (kompetencji) organu administracji publicznej. Zatem w rozumieniu przepisów o pracownikach urzędów państwowych, czy przepisów o pracownikach samorządowych (A. Wróbel, M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009 r. str. 200).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ uznał, że kierownikiem organu, o którym mowa w art. 25 pkt 1 kpa jest K. B. – piastujący funkcję Starosty [...] występujący jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w O.

Zdaniem organu z przedstawionych wyżej regulacji art. 25 pkt 1 kpa wynika, że Starosta Powiatu [...], jako organ administracji, podlegałby wyłączeniu w sytuacji, gdyby ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie dotyczyło jego interesów majątkowych lub osób z nim spokrewnionych i spowinowaconych. Sprawowanie przez jedną ze stron postępowania – M. M. – funkcji Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., jednostki mającej do 31 grudnia 2010 r. charakter gospodarstwa pomocniczego, a od 1 stycznia 2011 r. powiatowej jednostki organizacyjnej, nie stanowi zdaniem organu – w świetle art. 25 kpa – przesłanki uzasadniającej wyłączenie organu administracji publicznej – Starosty Powiatu [...], od załatwienia przedmiotowej sprawy, a ponadto zauważa, że nie zostały wykazane okoliczności rodzące wątpliwości co do jego bezstronności.

Odnosząc się natomiast do prawidłowości ustalenia przez Starostę Powiatu [...] wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności organ podniósł, że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej ugn). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według stanu nieruchomości z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Rozporządzenie to w § 36 przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych, czy też zajętych pod drogi publiczne. W przypadku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne wartość gruntu określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ugn na zlecenie Starosty Powiatu [...] został sporządzony operat szacunkowy z dnia 3 marca 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnienia [...]), po analizie którego organ I instancji przyjął, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za sporne działki.

Biegła dokonując analizy danych określiła wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w oparciu o § 36 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w O. zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, objętych transakcjami sprzedaży w okresie marzec 2009 r. - marzec 2010 r.

Celem stworzenia stronom prowadzonego postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym z dnia [...] marca 2010 r. organ I instancji przeprowadził w dniu [...] czerwca 2010 r. rozprawę administracyjną, na której strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do wykonanej wyceny. Przedstawiciele Gminy [...] zwrócili się o wyrażenie zgody na wypłatę odszkodowania przez podmiot zobowiązany w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna, i taka zgoda przez osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania została wyrażona. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zawiadomiono strony postępowania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając na uwadze, że nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz to, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2010 r. jest zgodny z przepisami prawa, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Starosty [...] za prawidłowe.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do WSA w Warszawie złożył M. K. zarzucając jej:

- naruszenie art 25 § 1 pkt 1 kpa, polegające na nieuwzględnieniu, że Starosta [...] podlegał wyłączeniu w sprawie zakończonej decyzją wydaną w pierwszej instancji, a także

- naruszenie art. 6 kpa, polegające na przyjęciu wyroku sądu wydanego w innej sprawie za wiążący organ, a nieuwzględnienie treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nakazującego wypłatę odszkodowania na wniosek właściciela nieruchomości, a także

- naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyznaniu odszkodowania na rzecz osób dla których nie istnieją ku temu podstawy materialnoprawne i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. aktu notarialnego rep. [...] z dnia 4 sierpnia 1999 r. na podstawie art. 106 § 3 ppsa.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że rozpatrujący odwołanie Wojewoda [...] nieprawidłowo zinterpretował zawarte w tym odwołaniu twierdzenia strony dotyczące wyłączenia organu i nie rozpatrzył w tym zakresie całości sprawy.

Skarżący podniósł, że ma świadomość, iż M. M. nie pełni funkcji kierownika organu sensu stricto (tj. Starosty [...]), a pełni ją ktoś inny. Organ wojewódzki słusznie wskazał zatem, że nie było podstaw do jego wyłączenia na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 kpa stosowanego wprost, niemniej skarżący stoi na stanowisku, że takie wyłączenie powinno nastąpić na podstawie art. 26 § 3 kpa.

Skarżący podkreślił, że M. M. pełni funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej działającej w urzędzie powiatowym. Jest to zdaniem skarżącego jednostka kluczowa i biorąca udział w większości postępowań prowadzonych przez Starostę [...] w zakresie jego zadań publicznych dotyczących nieruchomości. Dlatego też organy wydające zaskarżone decyzje powinny mieć zdaniem skarżącego na uwadze całokształt sprawy i to, że miasto O. jest małym ośrodkiem, w którym większość osób piastujących funkcje publiczne ma ze sobą na co dzień styczność, a nadto to, że usytuowanie służbowe M. M. może mieć zdaniem skarżącego chociażby pośredni wpływ na wynik sprawy.

Daje to zdaniem skarżącego podstawę do uznania, że żaden pracownik Urzędu Powiatowego w O. nie powinien zajmować się sprawą przyznania odszkodowania na rzecz M. M., a co za tym idzie Starosta [...] powinien zostać wyłączony, a Wojewoda [...] powinien wyznaczyć do załatwienia tej sprawy innego starostę z obszaru swojej właściwości.

Zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi o nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 , co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Natomiast przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość B. B., G. K., M. K., M. M. i G. M. zdaniem skarżącego było nieuprawnione. Takie uzasadnienia obu decyzji pomimo ich obszerności były dla skarżącego niewystarczające, ponieważ organy przyjęły jako podstawę tezę wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 3/09), która jego zdaniem była oderwana od okoliczności i stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącego z analizy art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) wynika, że jedynym podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest co do zasady osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność i to wyłącznie jej należy zrekompensować stratę w formie odszkodowania.

Zdaniem skarżącego skoro w zakreślonym ustawą terminie wnioski złożyły były właściciel i obecni właściciele, to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości sprzed 1 stycznia 1999 r. Zatem jego matka E.K. nie zbyła roszczeń odszkodowawczych na rzecz nabywców, ponieważ zdaniem skarżącego roszczenia te w ogóle nie były przedmiotem czynności prawnej między stronami.

Zdaniem skarżącego z oświadczeń złożonych przez sprzedającą przy akcie notarialnym wynika, że strony transakcji były świadome, że część tej nieruchomości od kilku lat jest zajęta pod ulicę [...], co znalazło wyraz w treści aktu notarialnego rep. [...] nr [...], w którym zostały wymienione wszystkie działki zajęte pod drogę gminną. W momencie zawarcia umowy notarialnej strony zdaniem skarżącego miały wiedzę, że nieruchomości zajęte pod drogę nie stanowią własności M. K. i z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność gminy, w szczególności, że stroną transakcji był pracownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., M. M., który znał przepisy dotyczące tej materii.

Zaskarżone decyzje są zdaniem skarżącego nieprawidłowe, z tego względu, że pozbawiają one następcę prawnego właścicielki przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. należnego mu odszkodowania, co spowodowało bezpodstawne wzbogacenie pozostałych stron postępowania, które zapłaciły wcześniej niższą cenę za przedmiotową nieruchomość, a dodatkowo uzyskały nienależne im odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy) lub wydaną z naruszeniem prawa procesowego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy, w przekonaniu Sądu, nie daje podstaw do przyjęcia, że uchybienia tego rodzaju miały miejsce.

W szczególności odnieść się należy do sformułowanego przez skarżącego żądania wyłączenia organu I instancji od rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisów o wyłączeniu bądź to pracownika organu, bądź samego organu od udziału w postępowaniu i rozpoznaniu sprawy skutkuje wadliwością decyzji, którą sąd bierze pod uwagę z urzędu jako przesłankę nieważności.

Instytucję wyłączenia organu reguluje art. 25 kpa. Przewiduje on, że organ podlega z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunku małżeństwa, krewnych, powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Organ podlega też wyłączeniu od rozpoznania sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia bez osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa.

W przedmiocie wyłączenia organu nie jest wydawane postanowienie o wyłączeniu. Rygorem wydania decyzji z naruszeniem art. 25 kpa jest bowiem nieważność postępowania przeprowadzonego przez organ podlegający wyłączeniu.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 25 § 1 kpa uzasadniające wyłączenie organu. To, że strona postępowania jest Kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu pierwszej instancji tj. Starosty [...] od załatwienia sprawy.

Oprócz instytucji wyłączenia organu, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu. Wyłączenie to dotyczy konkretnego pracownika organu i ma miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 24 § 1 kpa lub też na wniosek strony lub pracownika, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 kpa). W przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika rozstrzyga postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie.

Przy czym należy zwrócić uwagę, że zarówno treść art. 24 kpa, w zestawieniu z treścią art. 25 kpa powinny być interpretowane ściśle. Z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika zdaniem Sądu, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek art. 24 § 1 i art. 25 kpa skutkująca wyłączeniem pracownika organu lub samego organu od udziału w sprawie.

Treść art. 24 kpa w zestawieniu z treścią art. 25 kpa wskazuje, iż nie każde wyłączenie organu jest tożsame z wyłączeniem pracownika. Rozróżnienie wyłączenia pracownika, od wyłączenia organu istotne jest chociażby z uwagi na to, iż wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 kpa), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 kpa, który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny, która nie jest wymieniona w art. 25 kpa, a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 kpa) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 kpa) wskazuje, iż ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn niż te, które są wymienione w art. 25 kpa nawet, jeżeli zdaniem skarżących, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. To powoduje, iż nie można przypisać organom, wydającym zaskarżone decyzje, podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 kpa i z tych też przyczyn nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze w tej kwestii.

Tym bardziej, że skarżący chciałby (żąda) w istocie wyłączenia wszystkich pracowników Starostwa Powiatowego w O. od udziału w przedmiotowej sprawie nie przedstawiając żadnych realnych dowodów czy okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Argumenty, że uczestnik postępowania M. M. z racji zajmowanego stanowiska współpracuje ze Starostą [...], a O. jest małym miastem i większość osób piastujących funkcje publiczne ma ze sobą styczność nie uzasadniają zdaniem Sądu wątpliwości co do bezstronności Starosty [...] czy też niezindywidualizowanych pracowników organu, tym bardziej, że sprawa nie dotyczy ich interesów ani też osób z nimi spokrewnionych.

Sąd nie stwierdził też naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a są zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach, na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (ust. 4). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3).

Istotnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, kto jest osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania na podstawie powyższego przepisu.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu i stanowisko NSA wyrażone w wyroku w składzie Siedmiu Sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09 LEX nr 534304), zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie zdaniem sądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej (patrz wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06, niepubl., treść (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07, niepubl. treść (w:) orzeczenia nsa.gov.pl). Na ten sam aspekt następstwa prawnego w zakresie prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem regulacji art. 30 § 4 kpa, zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 (niepubl., treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 348011).

Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1998 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treści księgi wieczystej, rozstrzyga się na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Przytoczone wyżej przepisy oznaczają, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości w miejsce, którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Sąd zatem nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego tego, że prawo do odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zajęte zostały pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością z mocy prawa tych jednostek lub Skarbu Państwa, przysługuje wyłącznie właścicielowi takiej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., który następnie zbył aktem notarialnym tę nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji deklaratoryjnej wojewody o przejęciu tych nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie).

W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. NSA wskazał, że szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 objął właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości w okresie kilkudziesięciu lat, zastosowano w tym zakresie konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych, wybudowanie drogi spowodowało bowiem nieodwracalny stan i przesądziło o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Szeroko uzasadniając ten wniosek NSA stwierdził, że art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym, zatem odjęcie prawa własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która faktycznie doznała tego uszczerbku, a znajduje to swoją podstawę między innymi w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależniającej dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Następnie NSA zwrócił uwagę na to, że do ustalania i wypłaty odszkodowania za drogi publiczne stosuje się przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z odmiennościami wynikającymi z ust. 4 i 5 art. 73. Sąd przyjął, że co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Dalej NSA zauważył, iż z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa, z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. W ocenie NSA takie stanowisko jest w pełni słuszne, o ile nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz innego podmiotu, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy oraz przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Konkludując NSA przyjął, że dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (to jest osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, a zatem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie. Pogląd ten skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela.

Reasumując stwierdzić należy, iż strony postępowania dokonały określonej czynności prawnej rozporządzającej przedmiotową nieruchomością. Kierując się treścią wpisów w księdze wieczystej, zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania. Jak już Sąd wspomniał, za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności powstałe w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości z zastrzeżeniem, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie tego odszkodowania nastąpiło po wpisaniu do księgi wieczystej tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Organy obu instancji nie naruszyły także zdaniem Sądu art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 6 kpa - dlatego te zarzuty skargi Sąd również uznał za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.