Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku S. J. z dnia 29 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwienia wniosku S. J. z dnia 29 września 2025 r.; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz S. J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Pismem z dnia 14 października 2025 r. S. J. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "Dyrektor GDDKiA") w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.

Wnioskodawca podał, że w dniu 29 września 2025 r. złożył drogą mailową na adres Dyrektora GDDKiA wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia projektu Tymczasowej Organizacji Ruchu (TOR) wraz z klauzulą zatwierdzającą oraz powiadomieniem o wprowadzeniu tejże organizacji w zakresie wykonanego krawędziowego oznakowania znakami U21 na długości około 2 km, przebudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz nałożenie na organ grzywny.

2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor GDDKiA wniósł o jej odrzucenie z uwagi na skierowanie jej do organu, który nie istnieje wskazując, że nie istnieje taki podmiot prawny jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wdając się w spór co do istoty sprawy organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W ocenie organu udzielona została pełna i rzetelna odpowiedź na wniosek Skarżącego, a tym samym nie pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor GDDKiA pismem z dnia 13 października 2025 r. udzielił Skarżącemu żądanej informacji przekazując:

- uproszczony projekt Tymczasowej Organizacji Ruchu (TOR) nr [...] dotyczący rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], od km 106+850 do km 116+100;

- klauzulę zatwierdzającą projekt nr [...] z dnia 1 lipca 2025 r.;

- zawiadomienie Wykonawcy o wprowadzeniu ww. projektu.

Dokumenty te zostały przesłane Skarżącemu drogą mailową w dniu 14 października 2025 r., co w pełni wyczerpało obowiązek udzielenia informacji publicznej.

Ponadto w ocenie organu, nawet gdyby uznać, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został nieznacznie przekroczony, opóźnienie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem żądana informacja publiczna została przekazana dzień po terminie ustawowym, natomiast organ działał w dobrej wierze dążąc do zebranie pełnej i rzetelnej dokumentacji.

3. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2026 r. Skarżący stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Stwierdził także, że organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek, bowiem wniosek dotyczył zatwierdzonego projektu tymczasowej organizacji ruchu na wykonanie oznakowania krawędziowego, tj. ustawienia ponad 2 km znaków pionowych U21. Zdaniem Skarżącego ww. projekt nie zawiera się w przekazanej mu informacji i prawdopodobnie organ nie posiada przedmiotowego projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

4. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."). Stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.

5. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługą na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach dróg krajowych, który wykonuje zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych. Zgodnie zaś z art. 18a ust. 1 ww. ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której wchodzą oddziały w województwach. Z przytoczonych przepisów wynika, że oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania zarządcy dróg krajowych w terenie. Z kolei § 3 ust. 3 załącznika do zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MIiB z 2017 r. poz. 6 ze zm.) stanowi, że oddziałem wojewódzkim Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kieruje dyrektor oddziału. Niewątpliwie więc dyrektor oddziału jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę, o ile informacja ta znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego jednostki. Tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie budzi bowiem wątpliwości tut. Sądu, że uważna lektura skargi sporządzonej przez Wnioskodawcę wskazuje na to, że dotyczy ona bezczynności Dyrektora Oddziału GDDKiA w Bydgoszczy.

Wskazania również w tym miejscu wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udostępnienia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udostępniania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten określa, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że w dniu [...] września 2025 r. Wnioskodawca złożył na adres e-mail [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia projektu Tymczasowej Organizacji Ruchu (TOR) wraz z klauzulą zatwierdzającą oraz powiadomieniem o wprowadzeniu tejże organizacji, w zakresie wykonanego krawędziowego oznakowania znakami U21 na długości około 2 km, przebudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku [...].

Nie ulega wątpliwości, że powyżej wskazane dane stanowią informację publiczną, którą organ był zobowiązany udostępnić Skarżącemu w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Dyrektor Oddziału w Bydgoszczy GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Organ nie kwestionował ani swego statusu jako podmiotu co do zasady zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ani nie kwestionował także, że żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią informacje publiczne. Wniosek Skarżącego nie został jednak przez organ załatwiony w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy organ przesłał Skarżącemu odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu 14 października 2025 r. (e-mail na k. 13 akt sądowych), gdy tymczasem 14-dniowy termin na załatwienie wniosku z dnia 29 września 2025 r. upłynął w dniu 13 października 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w terminie.

Za niezasadne Sąd uznał stanowisko Skarżącego, iż organ przekazał mu nie tę dokumentację, która była przedmiotem jego wniosku z dnia 29 września 2025 r. Wskazać także należy, że organ do odpowiedzi na skargę załączył pismo z dnia 13 października 2025 r. wraz z załącznikami (uproszczonym projektem Tymczasowej Organizacji Ruchu (TOR) nr [...] dotyczącym rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], od km 106+850 do km 116+100; klauzulą zatwierdzającą projekt nr [...] z dnia 1 lipca 2025 r.; zawiadomieniem Wykonawcy o wprowadzeniu ww. projektu) oraz potwierdzeniem wysłania ww. pisma wraz z załącznikami na adres e-mail Skarżącego w dniu 14 października 2025 r. Zdaniem Sądu, przesłanie Skarżącemu ww. dokumentów, które były w posiadaniu organu, wyczerpało obowiązek udzielenia informacji publicznej, bowiem odpowiadają one treści wniosku. Zatem organ udostępnił Skarżącemu żądaną informację publiczną, jednak - jak już powyżej wskazano - jeden dzień po 14-dniowym terminie na jej przekazanie Wnioskodawcy.

Ponadto podkreślenia wymaga, że organ zobowiązany jest do udostępnienia wyłącznie tej informacji publicznej, którą posiada. W związku z powyższym niezasadne było oczekiwanie Wnioskodawcy, aby została mu udostępniona informacja publiczna, która w jego ocenie nie pozostawała w posiadaniu Dyrektora GDDKiA.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bowiem w terminie określonym w tym przepisie prawa nie udostępnił żądanej przez Skarżącego informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd stwierdził bezczynność organu, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

7. Równocześnie Sąd stwierdził w punkcie 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ z jednodniowym jedynie opóźnieniem udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. W tych warunkach brak jest jakichkolwiek podstaw by bezczynność organu można było zakwalifikować jako rażąco naruszającą prawo.

8. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).

9. Skarga na dzień jej wniesienia była zasadna, ale bezczynność organu ustała przed jej rozpatrzeniem przez tut. Sąd. Wskazać zaś należy, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). W związku z powyższym Sąd w pkt 3 wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 29 września 2025 r.

10. O należnych Skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis w wysokości 100 zł.