II OSK 3248/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-22	
Data wpływu	2018-11-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 70/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 34 ust 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 70/18 w sprawie ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 70/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych dla zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym oraz budowę wewnętrznych instalacji, w tym instalacji gazowej na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. C. i M. C., zaskarżając go w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie oraz jego dowolną ocenę, a przez to błędne przyjęcie, że inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji, pomimo niedochowania wymogów określonych w opracowaniach planistycznych dla miasta Z. w zakresie miejsc postojowych, które zostały uwzględnione w projekcie zagospodarowania działki, jak również w wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z [...] października 2016 r. (sygn. akt: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i wydanie zaskarżonego wyroku, pomimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w kwestii zweryfikowania legalności budowy garażu posadowionego na terenie działki nr [...] w Z. przy ul. [...], stanowiącego jeden z elementów realizacji planowanej inwestycji w zakresie zaspokojenia wymaganej ilości miejsc postojowych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprzeprowadzenie czynności dowodowych, a przez to brak ustalenia statusu prawnego, jak również stanu technicznego budynku garażowego posadowionego na nieruchomości W. M., w szczególności czy inwestor uzyskał wymagane prawem decyzje administracyjne pozwalające na wybudowanie garażu bądź zaadaptowanie istniejącego budynku na garaż zamknięty, a także czy przedmiotowy garaż spełnia wymagania określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa,

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na stwierdzenie uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w K. z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...], ID sprawy: [...]).

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię a przez to błędne uznanie, że wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych może być spełniony również poprzez ich wyznaczenie poza terenem inwestycji, a także błędne uznanie, że zaplanowane przez inwestora pięć miejsc postojowych jest wystarczające do zaspokojenia potrzeb parkingowych, w tym bezkolizyjnego pozostawienia pojazdu zarówno przez personel przychodni lekarskiej, jak również przez pacjentów placówki medycznej i użytkowników części mieszkalnej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię a przez to błędne uznanie, że zlokalizowanie jednego z miejsc parkingowych na dojeździe do garażu w obszarze działki nr [...] nie narusza obowiązku zapewnienia dojścia i dojazdu do działki oraz do budynków i urządzeń z nim związanych, podczas gdy taki sposób rozmieszczenia miejsc parkingowych zawęża pas jezdni, a przez to uniemożliwia dostęp do budynków posadowionych na działce nr [...], co świadczy o niezgodności projektu zagospodarowania z w/w przepisami rozporządzenia,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, że powierzchnia działki inwestora, z uwzględnieniem posadowionego na nim budynku mieszkalnego, z planowanym przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-usługową, umożliwia wydzielenie aż pięciu miejsc parkingowych, z zachowaniem warunków, o których mowa w § 19 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie, a przez to całkowite pominięcie, że doszło do umiejscowienia miejsc postojowych przez inwestora w sposób kolizyjny, niezapewniający zaspokojenia potrzeb parkingowych osób korzystających z placówki medycznej i części mieszkalnej budynku położonego w Z. przy ul. [...], co powinno skutkować odmową wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego uchylenie decyzji Wojewody [...] w K. z [...] listopada 2017 r, (znak [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...] Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...], ID sprawy: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym oraz budową wewnętrznych instalacji, w tym gazowej, przy ul. [...] w Z. na działce nr [...] obręb [...],

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł,

względnie:

3. na podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

Na podstawie art. 191 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2018 r. (sygn. akt: II SA/GI 70/18) o oddaleniu wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. W ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji, wydając przedmiotowe postanowienie, dopuścił się naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż powinien zawiesić postępowanie, toczące się pod sygn. akt II SA/GI 70/18, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (sygn. akt: nr [...]) w przedmiocie ustalenia statusu prawnego i stanu technicznego budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości stanowiącej własność W. M., przy ul. [...] w Z.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, podkreślając wadliwość oceny zaskarżonej decyzji, dokonanej przez sąd wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na wstępie, odnosząc się do konstrukcji skargi – jej autor postawił zaskarżonemu wyrokowi w punkcie 1. d) zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym ( por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1. b) skargi kasacyjnej) zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (wyroki NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2381/12 i z 13 maja 2016 r. sygn.. akt I OSK 1888/14).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tożsame z zarzutami odwołania od decyzji organu architektoniczno-budowlanego i skargi do sądu wojewódzkiego sprowadzają się ustalenia, czy w udzielonym pozwoleniu na budowę zapewniono wystarczającą ilość miejsc postojowych i czy zaprojektowane miejsca parkingowe nie naruszają przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wywody zawarte w uzasadnieniu Wojewody Śląskiego jak i sądu I instancji.

Istotne w sprawie jest to, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] października 2016 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej stwierdzono, że zaplanowane miejsca parkingowe w liczbie 5 sztuk będą w 100% pokrywać zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji. Wskazano, że zgodnie z opracowaniami planistycznymi dla miasta Z. należy zabezpieczyć miejsca postojowe w ilości: dla części mieszkalnej w proporcji: min. 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie, dla usługi zdrowia w proporcji: 20 miejsc postojowych/1000 m² powierzchni użytkowej obiektu (części usługowej).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 prawa budowlanego - projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że wymagania zawarte w decyzji o warunkach wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Zgodnie z projektem budowlanym na parterze budynku usytuowane jest mieszkanie o powierzchni 73,22 m2, zaś 67, 41 m2 przeznaczone dla usług medycznych. Całe zaś piętro budynku 148, 39 m2 przeznaczone wyłącznie dla usług. W sumie dla usług obejmujących 217,80 m2 przeznaczono prawidłowo 4 miejsca postojowe i 1 dla mieszkania. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że spełnione są wymogi z decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] października 2016 r. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że dwa miejsca postojowe zaprojektowano w zamkniętym, wolnostojącym garażu, wobec którego nie wydano nakazu rozbiórki. Sądowi II instancji z urzędu wiadomo, że co do tego budynku toczy się postępowanie legalizacyjne. Miejsca te nie podlegają badaniu w zakresie odległości od okien mieszkalnych i granicy działki budowlanej zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolejne dwa miejsca postojowe, zaprojektowane dla osób niepełnosprawnych można sytuować bez ograniczeń w stosunku do okien zgodnie z § 20 r. wskazanego rozporządzenia. Ich odległość od granicy oraz szerokość i długość spełnia wymogi z § 19 ust. 2 pkt 1 i § 21 ust. 1. Jedno miejsce postojowe zaprojektowano na podjeździe do garażu z uwzględnieniem odległości, wynikających z § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że lokalizacja tego miejsca narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3m. Paragraf ten nie reguluje kwestii związanych z dojazdem do garażu na terenie działki budowlanej, ale dotyczy dostępu do drogi publicznej. Zlokalizowanie miejsca postojowego na wjeździe do garażu jest rozwiązaniem niewątpliwie niewygodnym i mało komfortowym dla użytkowników budynku mieszkalno-usługowego. Jednak ta "niedogodność" nie jest kwestią prawną. Ponieważ spełnione są wymagania w zakresie odległości od granic nieruchomości i okien budynku mieszkalno-usługowego określonych rozporządzeniu należy rozwiązanie to uznać za dopuszczalne. Problem organizacji ruchu na terenie działki inwestora jest wyłącznie jego prywatną sprawą.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia. M. i M. C. przez cały czas postępowania administracyjnego jak i sądowego podnoszą, że pięć miejsc parkingowych nie jest wystarczające do zaspokojenia potrzeb parkingowych dla personelu placówki medycznej, pacjentów oraz użytkowników części mieszkalnej budynku. Przepis ten stanowi - zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ust. 2 § 18 wskazuje, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wskazano wyżej warunek ten został spełniony - przewidziana w projekcie ilość miejsc postojowych jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Z. z [...] października 2016 r.

Zupełnie niezrozumiały jest natomiast ostatni zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 49 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z pierwszym artykułem: zabrania się postoju w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu. Art. 2 pkt 16 zawiera natomiast definicje legalną strefy zamieszkania. Naruszenie niniejszego zakazu przez uczestników ruchu drogowego nie ma żadnego związku z udzielonym w niniejszej sprawie pozwoleniem na budowę. Kontrola nieegzekwowania zasad ruchu drogowego należy do innych organów administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).