Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania D. S. i A. B. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], w rejonie ul. [...], stanowiącej obecnie działki ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że A. B. i D. S. wnioskiem z [...] marca 2015 r., uzupełnionym [...] kwietnia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. wystąpili o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, położnych w [...] przy ul. [...]. Wniosek obejmował nieruchomości wykupione na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" aktami notarialnymi rep. A nr [...] i rep. A nr [...] zawartymi [...] lutego 1970 r., w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., poz. 64 ze zm. dalej ustawa wywłaszczeniowa).

Prezydent [...] po analizie graficznej mapy archiwalnej i aktualnej mapy ewidencyjnej ustalił, że przedmiotem wniosku są działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...] (nieruchomość objęta aktem notarialnym rep. A nr [...]) oraz działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], część działki nr [...] i część działki nr [...] (nieruchomość objęta aktem notarialnym rep. A nr [...]).

Wojewoda [...] wyznaczył, jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, Starostę [...].

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. B. i D. S. nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część działek nr [...] i [...]. Decyzję uzasadnił faktem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na częściach archiwalnych działek nr [...] i [...], obecnie stanowiących działki ewidencyjne nr: [...] (część), [...],[...],[...] (część), [...],[...],[...] (część), [...] (część), [...] (część). Natomiast co do pozostałej części archiwalnych działek nr [...] i [...], obecnie stanowiących działki ew. nr [...],[...],[...],[...] (część), [...] (część), [...] (część) - orzekł, że zwrot nie jest możliwy, ponieważ wywłaszczenie nastąpiło na wniosek poprzednich właścicieli w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli D. S. i A. B., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez dokonanie przez Starostę dowolnej, błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego działki nr [...], dokonanie sprzecznych ustaleń faktycznych dotyczących działki nr [...] oraz nieprawidłowe doprecyzowanie celu wywłaszczenia, a także naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię w zakresie działki nr [...]. Pismem z 3 września 2018 r. pełnomocnik odwołujących się - wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci ogłoszeń Gminy [...] dotyczących przetargu na dzierżawę, m.in. części działki nr [...], na okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia przed [...] września 2004 r.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wskazał, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpili A. B. i D. S. - następcy prawni W. i N. małżonków.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa - w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - od W. i N. B. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" (zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1967 r. L. dz. [...] nr [...]).

Aktami notarialnym z [...] lutego 1970 r.: rep. [...] nr [...] wykupiono nieruchomość oznaczoną numerem [...] o pow. [...] ha, opisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] - za kwotę [...] zł, zaś aktem notarialnym rep. [...] nr [...] wykupiono nieruchomość oznaczoną numerem [...] o pow. [...] ha (po dokonaniu nowych pomiarów o powierzchni [...] ha), opisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] - za kwotę [...] zł.

Na podstawie zgromadzonych akt wywłaszczeniowych, w tym protokołu pertraktacji (w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej) z [...] października 1968 r., pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z [...] października 1968 r., nr [...] oraz protokołu z narady z [...] listopada 1968 r. w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], a także na podstawie szkicu przebiegu granic części nieruchomości wykonanego na kopii fragmentu planu ogólnego zagospodarowania całego osiedla [...], znak [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. S. ustalono, że z nieruchomości ujętych w aktach notarialnych tylko część była objęta decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] maja 1967 r., nr [...] dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...] - z archiwalnej działki nr [...] powierzchnia [...] ha, zaś z archiwalnej działki nr [...] powierzchnia [...] ha. Część nieruchomości została objęta lokalizacją szczegółową nr [...] pod budowę stacji wodociągów. Dokumentacja dotycząca tej inwestycji - przy dołożeniu należytej staranności ze strony organu I instancji, nie została odnaleziona. W. i N. małżonkowie B. zwrócili się o wywłaszczenie ich z całej nieruchomości z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia dla prowadzenia gospodarstwa na pozostałym terenie (art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej).

Na podstawie dokumentacji sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez geodetę uprawnionego, tj.: wykazu synchronizacyjnego do aktów notarialnych oraz wyżej wspomnianego szkicu przebiegu granic części nieruchomości KW [...] i KW [...] wykonanego na kopii fragmentu planu ogólnego zagospodarowania całego osiedla [...], znak [...] ustalono, że akt notarialny rep. [...] nr [...] obejmował obecne działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha, natomiast akt notarialny rep. [...] nr [...] obejmował obecne działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], część dz. [...], część dz. [...] (obecnie [...]) o łącznej pow. i [...] ha. W granicach planowanego osiedla [...] znalazły się działki nr: [...],[...] (obecnie [...] i [...]),[...],[...],[...],[...], część dz. [...], część dz. [...], część dz. [...]. Pozostałe działki - o numerach [...],[...],[...], część dz. [...], część dz. [...], część dz. [...] - to działki dowłaszczone, które znalazły się poza granicami planowanego osiedla [...].

W wyniku oględzin nieruchomości dokonanych w celu potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia, ustalono obecny sposób zagospodarowania nieruchomości: działka nr [...] stanowi część drogi asfaltowej wewnętrznej, osiedlowej; działka nr [...] zabudowana jest budynkiem stacji [...] i zagospodarowana zielenią; część działki nr [...] znajduje się na terenie szkolnym (boisko i tereny zieleni); część działki nr [...] (obecnie [...]) to tereny zieleni; działka nr [...] jest w pasie drogowym ulicy [...] (ulica asfaltowa, chodniki, latarnie, zieleń) oraz obejmuje wjazd na teren osiedla i na parking; działka nr [...] to teren zieleni oraz częściowo chodnik i ścieżka rowerowa; działka nr [...] stanowi częściowo parking strzeżony ogrodzony, utwardzony i oświetlony, a na części znajduje się słup wysokiego napięcia i dwie linie wysokiego napięcia; działka nr [...] i [...] to częściowo tereny ogródków działkowych, a częściowo teren niezagospodarowany; działki nr [...],[...],[...]- tereny ogródków działkowych.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej ugn) jej przepisy w zakresie zwrotu nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości albo jej części lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przepis art. 137 ust. 1 ugn zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w akcie notarialnym w sposób ogólny, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Pomimo dołożenia należytej staranności przez organ I instancji nie została odnaleziona pełna dokumentacja dotycząca lokalizacji inwestycji osiedla, w szczególności - stanowiący integralną część decyzji - załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1967 r., nr [...] (pierwotny plan realizacyjny), który mógłby jednoznacznie określić zagospodarowanie poszczególnych działek. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określenia celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1320/17).

Odnośnie zarzutu odwołujących się, dotyczącego dokonania przez organ I instancji doprecyzowania celu wywłaszczenia poprzez posłużenie się dokumentami powstałymi kilka lat po wywłaszczeniu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadniczo, ustalenie celu wywłaszczenia może zostać dokonane przez ocenę innych dowodów zebranych w sprawie (dokumentów), pod warunkiem, że są one sprzed daty wywłaszczenia. Dopuszczalne jest jednak wykorzystanie dowodów w postaci dokumentów z datą po wywłaszczeniu, co może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy przedmiotem badania jest cel wywłaszczenia, który w akcie notarialnym został określony w sposób ogólny, zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru i jego realizacja przewidziana była na wiele lat (w przedmiotowej sprawie wszystkie te okoliczności mają miejsce). Zgodnie z wyrokiem NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16 orzeczenie w sprawie zbędności może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym zakresie niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji. Z kolei swoboda organu w ocenie środków dowodowych nie może być rozumiana jako przyzwolenie na pominięcie istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia dokumentów, przy odwołaniu się do dowolności gromadzenia materiału dowodowego.

Prawidłowym - zdaniem organu odwoławczego - było wykorzystanie przez organ I instancji mapy zagospodarowania osiedla "[...]" z 1976 r., planu realizacyjnego szczegółowego zagospodarowania terenu (znak arch. [...]), planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego III zamiennego z 1971 r. oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu całego osiedla "[...]" (znak: [...]) do ustalenia granic terenu przeznaczonego pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z przeznaczeniem poszczególnych działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem dokumenty te stanowią kontynuację i modyfikacje pierwotnego planu.

Organ wyjaśnił, powołując wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14, że brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym; przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa w formie aktu notarialnego, a dla odczytania postanowień umowy, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy.

Wojewoda podniósł, że całość zgromadzonych akt wywłaszczeniowych przed zawarciem aktu notarialnego z W. i N. B., jak i sama treść aktu notarialnego świadczą, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest kategorią bardzo pojemną. Z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców (wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2583/16).

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących sposobu zagospodarowania części działki nr [...] oraz działki nr [...] - na podstawie szkicu przebiegu granic części nieruchomości na kopii fragmentu planu ogólnego zagospodarowania całego osiedla [...] znak [...], wykonanego w ramach dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. ustalono, że na części działki nr [...] pierwotnie zaplanowany był do realizacji garaż / parking wielopoziomowy, zaś na działce nr [...] częściowo miał być zrealizowany budynek hydroforni. Zdaniem organu II instancji kluczowym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Niewątpliwie osiedle takie powstało. W planach jego budowy - na działce nr [...] pierwotnie miał powstać parking/garaż wielopoziomowy, a obecnie istnieje "zwykły" parking strzeżony dla samochodów osobowych, prowadzony przez firmę prywatną (działka jest własnością Miasta [...] w dzierżawie pod parking). Organ odwoławczy podkreślił, że parking / garaż wielopoziomowy był założeniem, które miało powstać w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Oznacza to, że nawet wówczas, gdyby na określonym terenie nie powstała ta konkretnie określona infrastruktura, ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. To samo dotyczy urządzenia budynku hydroforni na działce nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że gdy celem wywłaszczenia była budowa, tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 340/18).

W przypadku realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, przy badaniu przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn nie można celu wywłaszczenia ujmować w sposób wąski, tj. ograniczyć się jedynie do skontrolowania, czy na wnioskowanej do zwrotu działce wybudowany został blok mieszkalny. Poprzez realizację tego celu należy rozumieć całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem z budową infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne czy parkingi. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom.

Wojewoda zwrócił uwagę, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu.

Organ podniósł, że przeznaczeniem działki nr [...] w chwili wywłaszczenia było zapewnienie potrzeb parkingowych dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, a parking służy mieszkańcom osiedla.

W ocenie Wojewody organ I instancji - po analizie zdjęć lotniczych z lat 1970 - 2015 trafnie stwierdził, że potwierdzają one jednoznacznie, że po wywłaszczeniu, części nieruchomości, o których zwrot wystąpili odwołujący się, objęte granicami lokalizacji, były wykorzystywane zgodnie z planami zagospodarowania osiedla mieszkaniowego. Nie można zatem uznać, aby wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż ten, o którym mowa w akcie notarialnym. Tym samym istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, jaką jest zrealizowanie celu wywłaszczenia, określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wojewoda wskazując na orzecznictwo sądowe stwierdził, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Jednak ten inny cel powinien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i w piśmie z 3 września 2018 r., a dotyczących niedochowania terminu realizacji celu wywłaszczenia, organ wskazał, że należy odnieść się do ustalonego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i w tym zakresie dokonywać oceny terminu realizacji.

Przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu".

Wojewoda wskazał na wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 761/13 z którego wynika, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie mają zastosowania, ponieważ nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy.

Ponadto, zgodnie z orzecznictwem, w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16).

Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie od lat wyrażany był pogląd, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe "[...]", jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie istniała przed 2004 r., co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane.

Wojewoda wskazał, że działki nr [...] i nr [...] wchodzą w pas drogowy ul. [...], będącej drogą gminną. Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, pomimo iż nie było to celem wywłaszczenia, uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Droga z chwilą włączenia w sieć publicznej infrastruktury zostaje wykluczona z obrotu prawnego.

Odnośnie działek nr: [...],[...],[...] oraz części działek nr [...],[...] i [...], będących tzw. nieruchomościami dowłaszczonymi, które znalazły się poza zakresem lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego i zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na wniosek byłych właścicieli, organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem nieruchomości nabyte na żądanie właścicieli w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej podlegają zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela tylko wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cele publiczne.

Zdaniem organu II instancji, nie są trafne podnoszone przez odwołujących się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn, przez ich błędną wykładnię, ani naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W toku postępowania organ I instancji zebrał obszerny materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a ustalenia i wnioski organu mają w nim pełne oparcie. Wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego uwzględnił udział [...] w [...] Okręg [...] w [...], jako organizacji społecznej uczestniczącej na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. złożyli D. S. i A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez:

a) dokonanie przez organ dowolnej oraz błędnej oceny materiału dowodowego, polegającej na bezzasadnym uznaniu, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci wielopoziomowego garażu dla mieszkańców osiedla "[...]" przed 22 września 2004 r., opierając się na zdjęciach lotniczych z okresu 1970 - 2005 (w szczególności na zdjęciu z [...] maja 2005 r.), podczas gdy prawidłowa analiza zdjęć lotniczych pozwala na ustalenie jedynie tego, że [...] maja 2005 r. część powierzchni działki nr [...] została utwardzona,

b) dokonanie przez organ dowolnej oraz błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającej na bezzasadnym uznaniu, że celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jakim była budowa wielopoziomowego garażu, nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci parkingu, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy parking jest parkingiem prywatnym i ogólnodostępnym, a więc nie będącym jedynie do użytku mieszkańców osiedla "[...]",

c) dokonanie przez organ ustaleń faktycznych niekorespondujących z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegających w szczególności na ustaleniu, że:

- na części działki nr [...], znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. urządzenie ogródków działkowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ww. działka w przeważającej części stanowi teren niezagospodarowany, a jedynie na znikomej części działki zostały urządzone "dzikie" ogródki działkowe,

- na części działki nr [...], znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa budynku hydroforni wraz z częścią terenu niezbędnego do jego obsługi oraz urządzenie ogródków działkowych, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na ww. działce ewidencyjnej znajduje się tylko jeden ogródek działkowy, zaś pozostała część działki pozostaje niezagospodarowana,

2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której była ona wadliwa, tj. dotknięta była uchybieniami o których mowa w punkcie I,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia na działce nr [...] został zrealizowany na dzień [...] maja 2005 r., to fakt ten stanowi - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - przesłankę negatywną do zwrotu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów ugn uwzględniająca ww. wyrok powinna doprowadzić do wniosku, że jedynie niebudzące wątpliwości ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r. może stanowić o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 31 lipca 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżących organ oraz uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Organy prawidłowo powołały przepisy prawa materialnego i zastosowały je w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Nieruchomości wskazane w aktach notarialnych zostały wywłaszczone w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Niewątpliwie osiedle to powstało. Cel wywłaszczenia został określony w sposób bardzo ogólny, inwestycja dotyczyła znacznego obszaru i jej realizacja przewidziana była na wiele lat. Należy zgodzić się z organami, że z budową osiedla mieszkaniowego związana jest realizacja infrastruktury służącej jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. W przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, przy badaniu przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn należy rozumieć całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego jego funkcjonowania. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem z budową koniecznej infrastruktury technicznej takiej, jak sieć wodociągowa, ciepłownicza, kanalizacyjna, ciągi komunikacyjne, place zabaw, przychodnie i parkingi.

Prawidłowo wskazał Wojewoda, powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. Ponadto w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Na podstawie dowodów wskazanych i omówionych w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji uznać należy, że osiedle mieszkaniowe "[...]" powstało przed 2004 r., a więc przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Wynika to z powołanych przez organy dokumentów, w tym, w szczególności z materiałów nadesłanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] - zdjęć lotniczych z [...] listopada 1976 r. (wskazujących na rozpoczęcie inwestycji) oraz zdjęć lotniczych wykonanych [...] maja 1997 r., (wskazujących na zagospodarowanie ternu, poza działką nr [...] będącą drogą ), zdjęć z 1982 r., z 1987 r., z 1990 i 1997 r. wskazujących na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania dla osiedla mieszkaniowego.

Wbrew zarzutom skargi (dotyczącym głównie realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]) nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia. O zmianie takiej można by mówić, gdy nastąpiła trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sposobu zagospodarowania części działki nr [...] oraz działki nr [...], wskazać należy, że na podstawie szkicu przebiegu granic części nieruchomości na kopii fragmentu planu ogólnego zagospodarowania całego osiedla [...] znak [...], wykonanego w ramach dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. S. wynika, że na części działki nr [...] pierwotnie zaplanowany był garaż wielopoziomowy, zaś na działce nr [...] częściowo miał być zrealizowany budynek hydroforni. Jednakże istotne jest, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia cel ten został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", który został zrealizowany. Obecnie na działce nr [...] znajduje się parking strzeżony dla samochodów osobowych, prowadzony przez firmę prywatną. Należy podzielić stanowisko organu, że nawet wówczas, gdyby na określonym terenie nie powstała określona infrastruktura, ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego. Jest to okoliczność rozstrzygająca, gdyż badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. To samo dotyczy hydroforni na działce nr [...].

Z kolei na części działki nr [...] -zgodnie z treścią planu realizacyjnego - zostały urządzone ogródki działkowe.

Podkreślić trzeba, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą, realizowana wieloetapowo przez kilka lat może podlegać różnym modyfikacjom, wobec czego poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Z tego względu nie można wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla. Zważyć należy, że przeznaczeniem części działki nr [...] w chwili wywłaszczenia było zapewnienie potrzeb parkingowych dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również obecnie. Wobec czego nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie ma przy tym znaczenia, że parking jest prowadzony przez osobę fizyczną. Nie było to kwestionowane przez organy.

Zważyć należy, że część działek nr [...], nr [...] i nr [...], to działki dowłaszczone, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na wniosek byłych właścicieli.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy całą nieruchomość, bo pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej (por. wyroki NSA: z 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1752/13, z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, z 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 681/10 oraz M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Działka dowłaszczona jest od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest zatem możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony dla realizacji celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczony na wniosek byłego właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Zbędność ta podlega zatem ocenie w kontekście zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o dowłaszczenie części nienadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystywania przez jej właściciela. Skoro brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego niezasadne jest żądanie zwrotu działek dowłaszczonych.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

W rozpatrywanej sprawie organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie decyzji spełnia przesłanki wskazane w art. 107 § 3 kpa. Dowody zostały poddane analizie przy rozpatrywaniu sprawy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja organu I instancji jest prawidłowa, wobec czego utrzymując ją w mocy Wojewoda nie naruszył wyżej wskazanego przepisu.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.