Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 447/22 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 maja 2022 r. nr SN-III.7534.13.2022.8 w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz A.Ż. kwotę 14396 (czternaście tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Po 447/22, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 25 maja 2022 r., nr SN-III.7534.13.2022.8 w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Tarnowo zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Poznański decyzją z 30 września 2009 r., znak GN.N.7222-21/07 ustalił na rzecz A.Ż. odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogi, przejętą na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...] i zobowiązał Gminę Tarnowo Podgórne do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Tarnowo Podgórne, który zakwestionował poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Wojewoda Wielkopolski decyzją z 26 kwietnia 2010 r., znak SN.111-2.77242-146/09 utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego.

Wyrokiem z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 391/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję.

Wobec odrzucenia pozwu A.Ż. przeciwko Gminie Tarnowo Podgórne o zapłatę odsetek za okres od 4 lutego 2011 r. do dnia 5 lutego 2014 r., postanowieniem Sądu Okręgowego w Poznaniu z 8 października 2018 r., sygn. akt XVIII C 796/18, A.Ż. pismem z 30 września 2019 r. zwrócił się do Starosty Poznańskiego o orzeczenie obowiązku zapłaty oraz o ustalenie wysokości należnych odsetek.

Pismem z 20 listopada 2019 r. Starosta Poznański wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokości odsetek ustawowych za zwłokę (opóźnienie) w zapłacie odszkodowania.

Decyzją z 7 stycznia 2020 r., znak GN.N.7222-21/07 Starosta Poznański umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 29 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na przesądzoną niedopuszczalność dochodzenia odsetek za zwłokę na drodze postępowania cywilnego.

Postanowieniem z 5 stycznia 2021 r., znak GN.N.7222-21/07 Starosta Poznański odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowe przed Sądem Okręgowym w Poznaniu z powództwa T.K. przeciwko A.Ż. o stwierdzenie nieważności umowy, której przedmiotem była cesja wierzytelności, uznając, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wspomnianego zagadnienia przez sąd powszechny.

Następnie Starosta Poznański decyzją z 13 stycznia 2021 r., znak GN.N.7222-21/07 ustalił wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania należnego A.Ż., od kwoty stanowiącej wartość odszkodowania określonej w decyzji Starosty Poznańskiego z 30 września 2009 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne został zobowiązany do wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu wysokości odsetek stanie się ostateczna.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 28 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że wniosek A.Ż. został opatrzony jedynie komputerowym wydrukiem imienia i nazwiska, który nie jest podpisem. Tym samym, ponowne rozpatrzenie sprawy powinno było zostać poprzedzone wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia wskazanego braku formalnego złożonego wniosku.

Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Po 449/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw Gminy Tarnowo Podgórne od decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Starosta Poznański decyzją z 3 lutego 2022 r., znak GN.N.7222-21/07: 1. ustalił wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania należnego A.Ż., tj. za okres od dnia 17 listopada 2010 r. do dnia 5 marca 2015 r., od kwoty stanowiącej wartość odszkodowania oraz zobowiązał Wójta Gminy Tarnowo Podgórne do wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu wysokości odsetek stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Tarnowo Podgórne podnosząc, iż wnosiła o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie sądowe przed Sądem Okręgowym w Poznaniu z powództwa T.K. przeciwko A.Ż. o stwierdzenie nieważności umowy, której przedmiotem była cesja wierzytelności. Toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym ma bezpośredni wpływ na prowadzoną sprawę o ustalenie odszkodowania, bowiem od jego wyniku zależy ustalenie strony postępowania i ponownie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii, kto jest stroną postępowania i komu z tych względów przysługiwało odszkodowanie.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 25 maja 2022 roku, nr SN-III.7534.13.2022.8 utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z 3 lutego 2022 r., znak GN.N.7222-21/07. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i odniósł się do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, nie dostrzegając związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organu, a toczącym się postępowaniem cywilnym przed Sądem Okręgowym w Poznaniu o stwierdzenie nieważności umowy cesji wierzytelności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina wskazała, że osobą wywłaszczoną z nieruchomości był T.K., na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z 30 września 1997 r., znak GG.1.7414-303/97, którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości i wydzielono działkę [...], której własność przeszła z mocy prawa na gminę Tarnowo Podgórne pod budowę drogi. Pismem z 10 października 2007 r. pełnomocnik T.K. radca prawny zwrócił się do Starosty Poznańskiego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość należnego odszkodowania za przejętą pod drogę działkę, a pismem z 1 grudnia 2008 r. do Urzędu Gminy została doręczona informacja o umowie cesji zawartej pomiędzy A.Ż. (zięciem radcy prawnego A.P., pełnomocnika T.K.) a T.K. o przeniesieniu wierzytelności w ten sposób, że w miejsce uprawnionego T.K. wszedł A.Ż. Decyzją z 30 września 2009 r., Starosta Poznański ustalił odszkodowanie na rzecz A.Ż. T.K. podjął działania zmierzające do wzruszenia umowy cesji i niedopuszczenia do wypłaty odszkodowania na rzecz A.Ż. Córka T.K., działając w imieniu ojca w piśmie z 14 października 2016 r. poinformowała Gminę o zamiarze podjęcia dalszych kroków zmierzających do unieważnienia cesji, przesyłając także kopię wezwania do A.Ż. o zwrot odszkodowania. W Sądzie Okręgowym w Poznaniu toczy się postępowanie cywilne z powództwa T.K. przeciwko A.Ż., celem wykazania nieważności umowy cesji, co wynika z akt sprawy, a także toczy się proces sądowy o ubezwłasnowolnienie T.K. Okoliczności te podnoszone były w odwołaniu, w którym wnoszono o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt XVIII C 137/21 orzeczono o ubezwłasnowolnieniu całkowitym T.K.

Zdaniem Gminy, organ I instancji powinien zawiesić postępowanie mając na uwadze art. 97 § 1 pkt. 4 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w drodze dziedziczenia, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego wierzyciela. Organ zawieszając postępowanie, winien też mieć na uwadze art. 28 w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazała na uchwałę NSA z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22, z której wynika, że nabywca wierzytelności nie jest stroną postępowania o ustalenia odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane przez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Tym samym w przypadku odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 u.g.n. ich określenie następuje w decyzji administracyjnej.

Sąd odnotował, że Gmina Tarnowo Podgórne złożyła do depozytu sądowego kwotę odszkodowania ustaloną decyzją Starosty Poznańskiego z 30 września 2009 r., która ostatecznie została zwrócona na wniosek Gminy i wypłata odszkodowania na rzecz A.Ż. nastąpiła w dniu 5 marca 2015 roku. Dopiero w takich okolicznościach A.Ż. pismem z dnia 30 września 2019 roku zwrócił się o ustalenie kwoty odsetek ustawowych za zwłokę (opóźnienie) w zapłacie odszkodowania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, kluczowa dla rozpoznania sprawy jest kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia i udziału w postępowaniu o ustalenie odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną. Spór w sprawie dotyczy w istocie oceny, czy A.Ż. może wywodzić interes prawny do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę takiego odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z umowy określonej w art. 509 k.c.

Odnosząc się do wniosku Gminy Tarnowo Podgórne o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie sądowe przed Sądem Okręgowym w Poznaniu z powództwa T.K. przeciwko A.Ż. o stwierdzenie nieważności umowy, której przedmiotem była cesja wierzytelności, Sąd zgodził się, że postępowanie cywilnym przed Sądem Okręgowym w Poznaniu o stwierdzenie nieważności umowy cesji wierzytelności nie uzależnia bezpośrednio rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organu, a stanowi jedynie stan hipotetyczny, który może umożliwić wyeliminowanie zapadłego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego przez skorzystanie z jednego z trybów nadzwyczajnych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie konieczne było uwzględnienie, że kwestia przysługiwania cesjonariuszowi uprawnienia do żądania odszkodowania za odjęcie prawa własności za działki gruntu przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, która zapadła na kanwie sprawy odszkodowawczej i odnoszących się do tej problematyki unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uchwale tej wskazano, że z samej umowy przelewu, uregulowanej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. NSA zaznaczył, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., a stanowisko wyrażone w powołanej uchwale Sąd w całości podziela. W efekcie roszczenie o zapłatę odszkodowania za grunt przejęty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) lub jego spadkobiercom. Z żądaniem ustalenia wysokości odszkodowania nie może wystąpić do organu cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela (użytkownika wieczystego) na podstawie umowy cesji. W tym przypadku bezspornym jest brak normy prawnej, która bezpośrednio nawiązuje do umowy przelewu, jako źródła legitymacji do żądania ustalenia odsetek od odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. W ocenie Sądu powyższa uchwała ma również zastosowanie w odniesieniu do naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W związku z powyższym należało przyjąć, że stronie ubiegającej się o wypłacenie odsetek od nieterminowo wypłaconego odszkodowania nie przysługuje wnioskowane żądanie, gdyż nie znajduje odpowiedniego oparcia w u.g.n., tj. normach prawa materialnego, a tym samym nie ma ona interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego względu, za zasadne należało uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c. oraz naruszenia art. 28 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A.Ż. (dalej: skarżący kasacyjnie) wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, mimo, że postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w zaskarżonym wyroku - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi, czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez wydanie zaskarżonego wyroku, który zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 391/10, stwierdzającym, że skarżący kasacyjnie jest osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę pod drogę publiczną, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że skarżący kasacyjnie nie powinien być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 170 oraz 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, że w niniejszej sprawie bez znaczenia dla organów orzekających pozostaje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., sygn. akt Il SA/Po 391/10, którym stwierdzono, że skarżący kasacyjnie jest osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę pod drogę publiczną, bowiem pierwszeństwo przed prawomocnym wyrokiem i związaniem nim ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n, w zw. z art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 359 § 1 k.c. oraz art. 28 k.p.a. przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia i udziału w postępowaniu o ustalenie odsetek za opóźnienie w zapłacie odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Tarnowo Podgórne własności działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną, wynika z oceny czy skarżący kasacyjnie może wywodzić interes prawny z umowy określonej w art. 509 k.c., podczas gdy interes prawny do udziału w tym postępowaniu jak również posiadanie prawa do odsetek za przedmiotowe opóźnienie wynika nie z mocy cesji wierzytelności odszkodowawczej, lecz na mocy wskazanych powyżej przepisów bezpośrednio z ustalonego ostateczną decyzją prawa do odszkodowania;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazanie co do dalszego postępowania, gdyż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, który będzie zobowiązany do przyjęcia w szczególności, że skarżącemu kasacyjnie ubiegającemu się o wypłacenie odsetek od nieterminowo wypłaconego odszkodowania nie przysługuje wnioskowane żądanie, gdyż nie znajduje odpowiedniego oparcia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tj. normach prawa materialnego, a tym samym nie ma on interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), podczas gdy z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., sygn. akt Il SA/Po 391/10, jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie jest osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość przejętą przez gminę pod drogę publiczną, a w konsekwencji zasadne jest przyjęcie, że posiada on uprawnienie do ubiegania się o odsetki za opóźnienie w wypłacie tegoż odszkodowania;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez uznanie, że skarżący kasacyjnie nie jest uprawniony do uzyskania odsetek za zwłokę w zapłacie należnego mu zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją odszkodowania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez odmowę przyznania skarżącemu kasacyjnie statusu strony w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie należnego mu na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi publiczne, w sytuacji w której prawo do odsetek jest ściśle związane z prawem do odszkodowania należnego skarżącemu kasacyjnie zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją o ustaleniu odszkodowania, a odmowa prawa do dochodzenia tej należności w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym narusza wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę ochrony praw nabytych, jak również zasadę równej dla wszystkim ochrony prawnej praw majątkowych - prawa do odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania;

8. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskutek braku wskazania podstaw do przyjęcia, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, z której wynika brak przymiotu strony osoby, na którą dokonano przelewu wierzytelności odszkodowawczej za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania, znajduje również zastosowanie w odniesieniu do naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

9. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskutek braku wskazania podstaw do przyjęcia, że osoba uprawniona do odszkodowania na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji odszkodowawczej nie legitymuje się prawem do dochodzenia odsetek za opóźnienie w wypłacie należnego jej odszkodowania.

Il. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n, w zw. z art. 509 k.c., art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 359 § 1 k.c. oraz art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że adresat decyzji o ustaleniu odszkodowania, będący cesjonariuszem prawa do odszkodowania, nie jest uprawniony do uzyskania odsetek za opóźnienie w wypłacie ustalonego i wypłaconego z opóźnieniem odszkodowania, w sytuacji, gdy należyta wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że jedynym podmiotem posiadającym legitymację do uzyskania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną jest adresat decyzji odszkodowawczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niezasadnie powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, jako wiążącą również w niniejszej sprawie dotyczącej naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Sąd nie uzasadnił tego stanowiska, co narusza normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pominął także fakt, że kwestia posiadania przez skarżącego kasacyjnie interesu prawnego i zarazem przymiotu strony w postępowania dotyczącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a w konsekwencji również prawa do uzyskania przedmiotowego odszkodowania została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., sygn. akt Il SA/Po 391/10. W wyroku tym Sąd oddalił skargę Gminy Tarnowo Podgórne na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 26 kwietnia 2010 r., znak SN.IIl-2.77242-146/09 przyznającą skarżącemu kasacyjnie odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę.

Na wadliwość uzasadnienia wyroku wskazuje również to, że Sąd z jednej strony w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, rozstrzyganej w drodze administracyjnej, o wymagalności odszkodowania można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje wykonalna decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin na dokonanie zapłaty tego odszkodowania, a jednocześnie nie kwestionując w jakimkolwiek zakresie tej kwestii, a wręcz potwierdzając jednoznacznie, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 26 kwietnia 2010 r. o ustaleniu na rzecz skarżącego kasacyjnie prawa do odszkodowania, wywodzi, że skarżący kasacyjnie nie jest legitymowany do udziału w postępowaniu oraz do uzyskania odsetek za zwłokę, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącą się do kwestii posiadania przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym. Stanowiska te, prezentowane w zaskarżonym wyrok są zatem nie tylko pozbawione podstaw, ale wręcz pozostają ze sobą w oczywistej sprzeczności.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2010 r., w którym skarżący kasacyjnie został uznany za osobę uprawnioną na podstawie umowy cesji wierzytelności do uzyskania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, na podstawie art. 170 p.p.s.a., jest wiążący nie tylko dla strony i sądu, który je wydał, lecz również dla innych sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także dla innych osób. Zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji posiadania przez skarżącego kasacyjnie prawa do uzyskania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania przyznanego mu ostateczną decyzją administracyjną (która była przedmiotem kontroli instancyjnej, kontroli sądowoadministracyjnej, a nawet przedmiotem postępowań nadzwyczajnych), stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w zakresie w jakim chronią ona nabyte taką decyzją prawa. Wiążący charakter uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi podstawy do podważania wynikającej z przepisu art. 170 p.p.s.a. zasady związania sądów i organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Uchwała powiększonego składu NSA nie stanowi podstawy do odmowy zastosowania normy wynikającej z art. 170 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że roszczenie o odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją wydaną w trybie art. 132 u.g.n. ma charakter akcesoryjny względem roszczenia odszkodowawczego. Jedynym podmiotem uprawnionym do żądania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi przejętą na rzecz Gminy Tarnowo Podgórne jest skarżący kasacyjnie, który uzyskał prawo do odszkodowania, a które zostało wypłacone z opóźnieniem. Z chwilą, w której upłynął termin do wypłaty przez Gminę Tarnowo Podgórne na jego rzecz wskazanego odszkodowania, po jego stronie powstało uprawnienie do ubiegania się o ustalenie wysokości i wypłatę odsetek. Twierdzenie, że adresatem decyzji o ustaleniu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania może być jakikolwiek inny podmiot niż adresat decyzji odszkodowawczej, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej względnie o jej odrzucenie z uwagi na brak po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony postępowania oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Okolicznością wynikającą z materiału sprawy jest, że właścicielem nieruchomości, z której w następstwie podziału wydzielono działkę, która przeszła z mocy prawa na własność gminy, był T.K. i w jego imieniu pełnomocnik pismem z 10 października 2007 r. zwrócił się o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie przysługujące za działkę. Z materiału tego wynika jednak również, że decyzją Starosty Poznańskiego z 30 września 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 26 kwietnia 2010 r., odszkodowanie zostało ustalone na rzecz A.Ż., a to ze względu na przedłożoną umowę cesji wierzytelności przysługującej T.K. wobec gminy z tytułu odszkodowania za przedmiotową działkę. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 16 listopada 2010 r. II SA/Po 391/10.

Faktem jest także, że jakkolwiek podjęte zostały próby wzruszenia zarówno umowy cesji wierzytelności, jak i decyzji o ustaleniu odszkodowania, to nie przyniosły one efektu. W konsekwencji, w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek, decyzja ustalająca odszkodowanie na rzecz A.Ż. pozostawała w obrocie prawnym. Na tej podstawie osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest osoba wskazana w decyzji ustalającej to odszkodowanie. Na obecnym etapie sprawy kwestia ta nie podlegała weryfikacji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji powołał się na uchwałę I OPS 1/22 i związanie stanowiskiem, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. przysługuje wyłącznie właścicielowi lub jego spadkobiercom, a z żądaniem ustalenia odszkodowania nie może wystąpić cesjonariusz, który nabył to uprawnienie od właściciela na podstawie umowy cesji. Ze względu na przedstawiony powyżej stan faktyczny, niniejsza sprawa nie dotyczyła jednak ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie zostało już ustalone, a osoba uprawniona do odszkodowania została wskazana.

Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie powołana uchwała ma również zastosowanie do naliczenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Dla uzasadnienia tego stanowiska nie powołano jednak żadnego argumentu. Trudno wobec tego zweryfikować, z jakiego powodu Sąd I instancji uznał, że jakkolwiek odszkodowanie ustalone już decyzją przysługuje osobie wskazanej w tej decyzji, to odsetki za opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania należą się innemu podmiotowi. Taki wniosek nie wynika z argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/22. Podstawy do takiego wniosku nie dostarcza też regulacja art. 132 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczy głównie stosowania art. 476, 477 i 481 k.c. Odesłanie to nie zmienia charakteru uprawnienia wynikającego z faktu zwłoki lub opóźnienia. Roszczenie o zapłatę odsetek od przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym związanym z odszkodowaniem i zachowuje swój administracyjny charakter.

Zgodnie z art. 481 § 1 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Uprawnioną do żądania odsetek jest zatem osoba uprawniona do odszkodowania. Przekroczenie ustawowych terminów wypłaty odszkodowania powoduje możliwość zgłoszenia przez osobę uprawnioną do odbioru odszkodowania roszczenia o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wysokości ustawowej (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 132, teza 4). Jeżeli osoba uprawniona do odszkodowania została wskazana w decyzji, a decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to wierzycielem jest ta osoba, jej przysługuje prawo do żądania odsetek w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania i brak jest podstaw do rozciągania tezy zawartej w uchwale I OPS 1/22 na etap ustalania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Uchwała ta odnosi się do etapu ustalenia odszkodowania, a w konsekwencji do wskazania osoby uprawnionej do jego otrzymania. Roszczenie o odsetki jest akcesoryjne względem roszczenia odszkodowawczego.

Z podanych względów skuteczne i uzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. i art. 28 k.p.a. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., Sąd I instancji nie podważył bowiem związania wynikającego z wyroku o sygn. II SA/Po 391/10, nie kwestionował wszak tego, kto jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Z tego samego względu nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia at. 128 ust. 1 u.g.n., Sąd I instancji nie odnosił się do kwestii odszkodowania i ustalenia osoby uprawnionej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie obejmują wpis stosunkowy od skargi kasacyjnej w kwocie 3.562 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie reprezentował strony przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz obecność na rozprawie w kwocie 10.800 zł i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego w kwocie 34 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).