III SAB/Gl 425/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-05-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1752; art. 40 ust. 8; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarżąca A. R. pismem z 18 lutego 2024 r. złożyła skargę na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazała na wyrok z 5 stycznia 2024 r., o sygn. akt II SA/GI 1473/23, podkreślając, że Starosta nagminnie łamie i lekceważy prawo uchylając się od odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach składanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i uchylając się od wydania decyzji w tym trybie. Wskazała, że zadawane pytania nie były sprzeczne z ustawą; nigdy nie domagała się informacji wrażliwych; pytania dotyczyły najczęściej prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, procedur ewidencyjnych, założenia ewidencji, sposobu przeprowadzenia modernizacji i osiągniętych jej celów; genezy powstania działki ewidencyjnej o nr [...]; jakości i rzetelności obsługi przez Wydział Geodezji. Podkreśliła, że były to w większości pytania dotyczące interesu publicznego, podmiotu i personelu wykonującego te zadania. Zaakcentowała, że wnioski w trybie dostępu do informacji publicznej kierowała do Starosty 5 razy. Niestety, ani razu nie odpowiedział rzetelnie ani nie wydał decyzji, czym uniemożliwiał wniesienie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że Skarżąca wielokrotnie zwracała się o udzielenie informacji publicznych, na które uzyskiwała odpowiedzi. Wskazał, że poza informacjami publicznymi, często domagała się od organu wyrażenia opinii, zajęcia stanowiska, zbadania stanu wiedzy organu w pewnych zakresach; informacji i dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub informacji i dokumentów, których organ nie posiadał. Wnioski skarżącej zawierały własne opinie na temat organu i wyrażały ogólne niezadowolenie z pracy urzędników. Powołując regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.) skonstatował, że dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie stanowią informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p., ponieważ przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wskazują inny sposób i tryb udostępniania tych danych. W przypadku ewidencji gruntów i budynków w/w ustawa określa jakie dane są gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz w jaki sposób się je udostępniania, o czym poinformowano Skażącą.

Odnośnie powoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt. II SA/Gl 1473/23, z dnia 5 stycznia 2024 r., organ wyjaśnił, że dotyczył indywidualnej sprawy Wnioskodawcy tj. oddalenie skargi w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Taki zaś wyrok nie jest rejestrowany w operacie ewidencji gruntów i budynków, a Starosta w wyniku jego wydania nie został zobowiązany przez WSA do podjęcia jakichkolwiek działań.

Na zakończenie organ powołał orzecznictwo i podkreślił, że u.d.i.p. nie może służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań (np. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy wykonawcze); nie można w tym trybie domagać się również opinii na dany temat, oceny lub interpretacji; brak jest też obowiązku udzielenia informacji, której organ nie posiada; nie ma też podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).

Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).

Zgodnie z definicją określoną w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "sprawa publiczna" wiąże się ściśle z przepisem art. 1 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), którzy prawo do informacji łączy z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 36465). Ponadto informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań oraz może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wymienionych wyżej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Starosta B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym stwierdzić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.

Dla oceny legalności działania tego organu niezbędnym jest ustalenie czy pod względem przedmiotowym wniosek Skarżącej dotyczył informacji publicznej. Skarżąca w skardze nie sprecyzowała konkretnie, którego ze złożonych 6 wniosków skarga dotyczy. Jednak z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że kwestionuje sposób procedowania organu w zakresie wniosku z 21 marca 2023r. i 10 stycznia 2024r. Pierwszym domagała się udostępnienia danych na pytania dotyczące: opieszałości działania pracownic urzędu, które przez 16 lat uniemożliwiały ujawnienie nieruchomości w EGiB wskazując na konsekwencje z tym związane; kryteriów ocen w trakcie kontroli wydziału; procesu modernizacji jej nieruchomości; parametrów wprowadzonych do wyliczenia powierzchni tej nieruchomości. Ponowiła żądania dotyczące kryteriów kwalifikowania nieruchomości do modernizacji oraz dokumentów dotyczących działek [...], [...] i [...].

Organ w odpowiedzi z 3 kwietnia 2023 r. wyjaśnił zakres przedmiotowy u.d.i.p. Stwierdził, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy albowiem dotyczą materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które nie stanowią informacji publicznej udostępnianej w trybie ww. Ustawy. Wskazał w jakim trybie można zamówić interesujące Skarżącą materiały z zasobu np. będące wynikiem prac geodezyjnych, kopie dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, wpisy, wypisy i wyrysy itp.; gdzie można pobrać wzory wniosków. Wyjaśnił kwestie objęte wnioskiem dotyczące modernizacjiewidencji gruntów i budynków; paramentów Zintegrowanego Systemu Informacji Przestrzennej GEO-INFO; oceny pracy i obowiązków pracowników urzędu. Podsumował, że ostatnia kontrola została przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniach od 1 marca do 30 kwietnia 2018 r. otrzymała wynik pozytywny.

Natomiast we wniosku z 10 stycznia 2024 r. (wpływ do organu 17 stycznia 2024 r.) wniosła o udostępnienie danych dotyczących: paramentrów w/w działek; roku powstania działki [...]; rozgraniczenia sąsiedniego terenu i powiadomienia właścicieli działek sąsiednich; procesu rozgraniczania; sposobu wprowadzenia w/w działki do EGiB i przedłożonego operatu ewidencyjnego; kwestii ujawnienia w/w działki w księdze wieczystej. Domagała się także odpowiedzi dotyczących wykonawcy robót geodezyjnych; zasadności poszczególnych czynności pracowników urzędu; podania podstawy prawnej przejścia własności tej nieruchomości na Skarb Państwa; niezgodności ewidencji dotyczących w/w 3 działek i ich zmodernizowania i kosztów z tym związanych.

W piśmie z 30 stycznia 2024 r. organ kolejno odnosząc się do poszczególnych zagadnień udzielił odpowiedzi wskazując na konkretne regulacje prawne; dokumentację EGiB; brak kompetencji do analizy wpisów w KW; ujawnienie postanowienia spadkowego z 2007r. w bazie EGiB; brak decyzji na powstanie działki nr [...] wskazując dokumentację stanowiącą podstawę do założenia ewidencji oraz brak dokumentu własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa. Odniósł się do żądania dotyczącego kadry urzędu; podkreślił, że zadaniem modernizacji EGiB nie było wyjaśnianie indywidualnych spraw ale uzupełnienie bazy danych. Na zakończenie wskazał na odpowiedź udzieloną 24 maja 2023 r.

Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia powyższego sporu zauważyć należy, że organ udzielił wyczerpujących informacji na wnioski Skarżącej. Wskazał, że żądane dane dot. ewidencji EGiB, o których udostępnienie w trybie u.d.i.p. zwróciła się Skarżąca nie spełniają kryterium przedmiotowego stosowania u.d.i.p. bowiem ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z przepisami wykonawczymi wskazują inny sposób i tryb udostępnienia tych danych. Skarżąca była szczegółowo informowana o konkretnych regulacjach prawnych. Organ wskazywał także tryb ubiegania się o te informacje. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym działaniom i wytworzonym w ramach tych działań dokumentom objętym regulacjami m.in. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można przypisać elementu "sprawy publicznej" determinującego konieczność ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Kwestie objęte wnioskami Skarżącej są bowiem uregulowane Rozdziale 4 w/w ustawy dot. Ewidencji gruntów i budynków. Natomiast na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wydany został akt wykonawczy, który w § 1 stanowi, że rozporządzenie określa organizację i tryb prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "zasobem", w tym m.in. : rodzaje materiałów i zbiorów danych gromadzonych odpowiednio w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wojewódzkim zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; sposób i tryb pozyskiwania, ewidencjonowania, przechowywania i zabezpieczania materiałów i zbiorów danych; sposób i tryb udostępniania materiałów i zbiorów danych. Organ wskazał zresztą Skarżącej stosowny link ze strony internetowej i tryb możliwości zamówienia żądanych materiałów z zasobu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym podmiotowe i przedmiotowe kryteria stosowania u.d.i.p. pozostają we wzajemnym związku w tym znaczeniu, że określone w art. 6 treści dotyczą określonego rodzaju podmiotów wymienionych w art. 4 (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15 oraz z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 806/21). Nie można zatem przyjmować założenia o charakterze generalnym, że jeśli dany podmiot wykonuje zadania publiczne, to niezależnie od okoliczności jest zobowiązany do udostępnienia każdej żądanej informacji. Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/09). Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.).

Przenosząc więc powyższe na grunt tej sprawy wskazania wymaga, że sporne dane objęte wnioskami – jak słusznie uzasadnił to organ - nie stanowią informacji o sprawie publicznej. Tym samym odpowiedź, której organ udzielił Skarżącej w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Zatem, ze względu na sposób określenia przez Skarżącą we wnioskach przedmiotu żądania, należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wnioski nie mogły być pozytywnie zrealizowane. W konsekwencji - skoro sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu żądanej przez Skarżącą decyzji. Odnosząc się bowiem do kwestii dopuszczalności zaistnienia decyzji w obrocie prawnym należy zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym koniecznym jest uprzednie zakwalifikowanie żądania jako informacji publicznej aby odmowa mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Brak takiego statusu wniosku skutkuje możliwością udzielenia odmowy w zwykłej formie pisemnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

-----------------------

1