II SA/Gl 846/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-02-27	
Data wpływu	2018-10-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /sprawozdawca/
Bonifacy Bronkowski
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066; 27; Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. F., E. F. i K. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2013 r. nr IV/30/9/2013 w przedmiocie ustanowienia obwodów łowieckich 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie działek o nr 1 i 2 położonych w miejscowości C. gmina K., 2) w pozostałym zakresie skargę odrzuca, 3) zasądza od Sejmiku Województwa Śląskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr IV/30/9/2013 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 stycznia 2013 roku w sprawie podziału województwa śląskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 1713 ze zm.), wydaną na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 913 – dalej u.s.w.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066; obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 z późn. zm. – dalej p.ł.), dokonano podziału województwa śląskiego na 213 obwodów łowieckich (§1). Stwierdzono, że "Wykaz obwodów łowieckich w województwie śląskim" z wyszczególnieniem ich dotychczasowej i nowej numeracji oraz opisem granic i powierzchni, stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei "Graficzny przebieg granic obwodów łowieckich w województwie śląskim" naniesiony jest na mapy topograficzne w skali 1:50.000, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały (§2). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Śląskiego (§3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

S. F., E. F. i K. F., po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 7 września 2018 r. złożyli skargę na powyższą uchwałę w zakresie obwodu łowieckiego nr 78. Wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że tereny stanowiące własność skarżących, mocą uchwały z dnia 21 stycznia 2013 r. nr IV/30/9/2013, zostały włączone do obwodu łowieckiego. W świetle orzecznictwa uchwały tego rodzaju naruszają prawo własności gwarantowane Konstytucją RP. Sejmik Województwa Śląskiego nie zwrócił się do skarżących w celu uzyskania zgody na wykorzystanie ich terenów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o:

1) odrzucenie skargi w zakresie części obwodu łowieckiego nr 78, która nie obejmuje nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności skarżących,

2) oddalenie skargi,

3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że bezzasadne jest żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały, skoro zaskarżają uchwałę częściowo, w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 78. Z przedłożonego do skargi w odpisu zwykłego księgi wieczystej wynika, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości o powierzchni [...] ha. Skarżący nie wykazali interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności całej uchwały, w tym także obejmującej obwód łowiecki nr 78 w części nieruchomości, które nie stanowią przedmiotu ich współwłasności. Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 i ust. 2 p.ł. w brzmieniu wówczas obowiązującym. Przepis ten wskazywał podmioty, których opinia jest wymagana do podjęcia uchwały w sprawie podziału na obwody łowieckie. Skarżony organ uzyskał wymagane prawem opinie. Przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na Sejmik Województwa wymogu uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego na jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.; art. 90 u.s.w.).

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jakkolwiek przepis ten został zmieniony mocą art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zmieniającej u.s.w. z dniem 1 czerwca 2017 r., to jednak nadal ma zastosowanie do niniejszej sprawy (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej).

Zatem, warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Fakt takiego wezwania potwierdza odpowiedź na skargę. Skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu przesłanka ta została spełniona, jako że grunty włączone do obwodów łowieckich stanowią własność prywatną, m. in. skarżących. To powoduje realne ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 p.ł. (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951). Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdza, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

Nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydanej uchwale Sejmiku, będącej przedmiotem kontroli. W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. I OSK 54/14, zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji.

Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność uznania nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 78 w zakresie nieruchomości skarżących.

W pozostałym zakresie, wykraczającym poza ich prawo własności, skarżący nie mają interesu prawnego, by podważać przedmiotową uchwałę, przez co skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu (art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a.).

Jakkolwiek art. 23 ust. 1 p.ł. wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa, to jednak stosunkowo niewielka powierzchnia gruntów wyłączonych z obwodu na skutek niniejszego wyroku nie naruszy ciągłości w pozostałym zakresie.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.