Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 246/24 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r., nr SKO/HM/430/732/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W SZCZECINIE WYROKIEM Z 8 SIERPNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A.N. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W SZCZECINIE Z 1 MARCA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU CELOWEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zastępowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej w ramach prawa pomocy, powiększonych o podatek od towarów i usług, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani części. Ponadto pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez niewskazanie faktów, które organ drugiej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji, mając na uwadze zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, pominął fakt braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności niewyjaśnienia, z jakich przyczyn pomoc w zakresie zasiłku celowego różni się od wysokości przyznanego zasiłku w miesiącach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy, takich jak uzasadnione potrzeby skarżącego, zwiększenie kosztów eksploatacji mieszkania – brak odniesienia w decyzji, jednocześnie dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego z uwagi na fakt jego niekompletności;

2) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na niedostosowaniu przez organ wysokości świadczenia w sposób indywidualny, przyznanie skarżącemu świadczenia w zaniżonej wartości w stosunku do poprzednich miesięcy, która nie została w żaden sposób przez organ uzasadniona na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz okoliczności związanych z możliwościami organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia zasadności i dopuszczalności limitowania zasiłku celowego przyznanego skarżącemu. Rozpatrujący wniosek skarżącego Prezydent Miasta Szczecin przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na opłatę czynszu bieżącego w wysokości 60 zł, opłatę czynszu zaległego w wysokości 60 zł, opłatę rachunku za energię elektryczną w wysokości 60 zł oraz zakup doładowania do telefonu w wysokości 20 zł. Organ pierwszej instancji wskazał, przy tym, że ma ograniczone możliwości finansowe, co skutkuje koniecznością limitowania udzielonej pomocy, w sytuacji, gdy jej celem nie jest zaspokojenie potrzeb życiowych beneficjentów w całości. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję przyznającą zasiłek celowy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznał to stanowisko za prawidłowe i oddalił skargę.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów, należy wskazać, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy, takich jak uzasadnione potrzeby skarżącego czy zwiększenie kosztów eksploatacji mieszkania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Niewątpliwie należy uznać, że wydatki takie jak koszty lokalu mieszkalnego, koszty energii elektrycznej, a nawet wydatki na telefon mogą być uznane za niezbędne potrzeby bytowe. Oznaczałoby to, że zidentyfikowanie wystąpienia takiej potrzeby, która nie może zostać zaspokojona ze środków własnych wnioskodawcy, powinna skutkować sfinansowaniem jej ze środków pomocy społecznej, co zakłada konieczność ustalenia zakresu tej potrzeby. Jak wynika z akt sprawy, skarżący potrzeby te określił na 125,49 zł na potrzeby poniesienia bieżących opłat za mieszkanie, 215,35 zł na pokrycie zaległości z tytułu eksploatacji mieszkania, 25 zł na opłacenie telefonu oraz 100,98 zł na opłacenie rachunku za energię elektryczną. W rozpoznawanej sprawie w związku z wyraźnym wskazaniem tych kwot we wniosku o przyznanie zasiłku celowego brak jest podstaw do uznania, że prowadzące postępowanie organy nie ustaliły rzeczywistego zakresu uzasadnionych potrzeb skarżącego. Brak przyznania skarżącemu zasiłku w oczekiwanej przez niego wysokości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być postrzegany jako naruszenie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że organy pomocy społecznej pomimo prawidłowego ustalenia rozmiaru uzasadnionej potrzeby bytowej mogą ograniczyć jej wysokość z uwagi na dostępne im środki, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nienaruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powoduje, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem okoliczności, które miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W sytuacji takiej ewentualne uchybienia w zakresie formalnych wymagań co do elementów składowych uzasadnienia nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego i wydane rozstrzygnięcie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślić w tym miejscu wypada, że organ pierwszej instancji uzasadniając wydaną przez siebie decyzję, wskazał, że przy utrzymaniu się spodziewanej liczby beneficjentów działań pomocy społecznej znajdujących się w jego właściwości zmianie uległa kwota środków przeznaczonych na te działania. Skoro w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, to przyjąć należy, że możliwości pomocy społecznej stanowią okoliczności istotne z punktu widzenia zakresu udzielanej pomocy społecznej. W konsekwencji oznacza to, że zmiana wysokości środków przeznaczonych na świadczenia pomocy społecznej bądź zmiana spodziewanej l iczby beneficjentów pomiędzy poszczególnymi okresami, powodujące zmianę możliwości pomocy społecznej, stanowią uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. przemawiającą za dopuszczalnością przyznania pomocy w wysokości innej niż miało to miejsce w okresach poprzednich.

W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należało, że wydanie rozstrzygnięcia odmiennego niż w podobnych sprawach dotyczących skarżącego w okresach przeszłych nie stanowi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Na marginesie powyższego należy dodatkowo wskazać, że niezasadne było oczekiwanie autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym prowadzące postępowanie organy powinny były wskazać dane dotyczące osób, które znajdowały się w podobnej sytuacji życiowej i otrzymywały zasiłek celowy na podobnym poziomie. Brak jest bowiem podstaw do oczekiwania, że uzasadnienie decyzji w przedmiocie zasiłku będzie konstruowane w sposób umożliwiający porównanie indywidualnej sytuacji wnioskodawcy z sytuacją innych beneficjentów pomocy społecznej. Zauważyć także trzeba, że art. 119 ust. 2 pkt 5 u.p.s. ustanawia tajemnicę pomocy społecznej, która ma przeciwdziałać ujawnianiu tego typu informacji przez pracowników organów pomocy społecznej. Powoduje to, że uzasadnienie decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego nie powinno zawierać informacji o innych beneficjentach działań organu wydającego decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy odnotować, że organ pierwszej instancji w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego przyznał mu zasiłek celowy. Niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. polegałoby na przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w sytuacji, w której nie spełniałby on przesłanek uzyskania tego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, organy prowadzące postępowanie ustaliły, że skarżący spełnia przesłanki uzyskania wspomnianego świadczenia. Przyznanie zasiłku przez zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. było zatem zasadne. Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej niewłaściwego działania organów administracji publicznej upatruje w ograniczeniu wysokości zasiłku celowego w stosunku do potrzeb skarżącego wskazanych we wniosku. Jak wskazano powyżej, limitowanie wysokości świadczeń ze środków pomocy społecznej znajduje podstawę prawną w art. 3 ust. 4 u.p.s., a nie art. 39 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej nie uczynił tego przepisu podstawą prawną zarzutu, co uniemożliwia uwzględnienie argumentacji dotyczącej nieprawidłowego limitowania pomocy społecznej. Jak bowiem wskazano to powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 183 p.p.s.a. związany zakresem zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i nie może samodzielnie ich modyfikować ani uzupełniać o prawidłowe podstawy prawne, co zostało pozostawione profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie w związku z tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (por. art. 175 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że analizowany zarzut nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.