Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków - oddala skargę -

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Gminie K. za odprowadzanie do środowiska ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w 2008 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że warunki odprowadzania ścieków zostały uregulowane w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., w myśl których Gmina była zobowiązana do wykonywania analiz ścieków oczyszczonych z częstotliwością 4 razy do roku w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 analizy w latach kolejnych. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] w dniu [...] października 2009 r. wynika, że analizy ścieków z dnia [...] lipca 2008r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r. wykonało laboratorium Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w C. Podmiot ten w momencie dokonywania pomiarów ścieków nie spełniał wymagań art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. nr 25 poz. 150 z późn. zm.), który nakłada od dnia 1 stycznia 2008 r. na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia obowiązek zapewnienia pomiarów przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, lub laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Ponieważ laboratorium Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w C. nie spełniało wymagań art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska w chwili wykonywania dwóch wskazanych wyżej analiz ścieków, organ pierwszej instancji uznał, że nie może uznać przedkładanych mu wyników badań i zachodzi przesłanka art. 305a ust. 2 ustawy Prawom ochrony środowiska nakładająca obowiązek wymierzenia kary. W art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustawodawca jednoznacznie przyjął, że nie wykonanie wymaganej ilości pomiarów jest jednoznaczne z naruszeniem warunków odprowadzania ścieków w zakresie ich jakości i ilości. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80% - w przypadku składu ścieków; o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków; o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Zgodnie z tymi przepisami prawa po ustaleniu, że podmiot zobowiązany warunkami pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania pomiarów wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach nie dopełnił wymogu zawartego w art. 147a Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną. W niniejszej sprawie rok obowiązywania pozwolenia pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Organ pierwszej instancji dokonał analizy przekroczeń poszczególnych wskaźników w roku kalendarzowym 2008 i za ten rok wyliczył karę administracyjną. Kara pieniężna została ustalona zgodnie z §9 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2005r. nr 260 poz. 2177). Jeżeli bowiem przekroczenie dopuszczalnej ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, za wyjątkiem substancji umieszczonych w załączniku do rozporządzenia pod poz. 60-76, dla których do obliczenia kary przyjmuje się ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższy wymiar kary. Uzasadnienie dla wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w tej sprawie zawarte jest w art. 305a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. Gmina K. wniosła o jej uchylenie wskazując, że Gmina regularnie, corocznie wykonywała badania ścieków. W 2007 r. wykonała dwa badania. Wyniki tych badań nie przekraczały dopuszczalnych wartości określonych w pkt III 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2005 r. W roku 2008 wykonano dwa z wymaganych dwóch badań. Te badania również nie wykazały, aby były przekroczone dopuszczalne wartości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Błędem gminy było to, że badania wykonało laboratorium nie posiadające akredytacji w zakresie badań CHZT, BZT5 i zawiesiny ogólnej. Było to laboratorium, które dotychczas wykonywało badania, również te w 2007 r., za co wymierzono Gminie maksymalną stawkę administracyjnej kary pieniężnej mimo, że gmina faktycznie badania wykonała i że badania te nie wykazały, aby normy określone w pozwoleniu zostały przekroczone. Przepis art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zawierający słowa "przyjmuje się" jest domniemaniem prawnym stanowiącym podstawę do wymierzenia bardzo wysokich kar pieniężnych, które niejednokrotnie zagrażają istnieniu jednostek prowadzących działalność w zakresie gospodarki wodnej i odprowadzaniu ścieków. W tym wypadku wymierzona kara (w kwocie [...] zł) stanowi około 5% całorocznego budżetu gminy. Zapłata tak wysokiej kary spowodowałaby konieczność uszczuplenia środków przeznaczonych w budżecie gminy na służbę zdrowia lub oświatę. Użycie przez ustawodawcę w art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska słów "przyjmuje się " jest domniemaniem prawnym, na podstawie którego nie jest dopuszczalne wymierzanie tak wysokich kar pieniężnych. Z treści art. 2 Konstytucji, zawierającego klauzulę państwa prawnego, oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, orzecznictwo wywodzi zasadę proporcjonalności. W doktrynie prawa zgodnie się przyjmuje, że zasada proporcjonalności jest dyrektywą tworzenia prawa i jego stosowania. Organ wymierzający karę nie rozważył, czy zgodnie z zasadą proporcjonalności, wymierzona kara jest adekwatna (proporcjonalna) do stopnia naruszenia prawa. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że pomimo iż badania nie były prowadzone w akredytowanym laboratorium, to ścieki nie naruszały warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które posiada gmina, a jedynie na podstawie art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy przyjął, że warunki korzystania ze środowiska zostały przekroczone. Na zasadzie domniemania wymierzono karę pieniężną w kwocie [...] zł, wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, bez wyważenia stopnia zawinienia. Nie wzięto pod uwagę, że nie doszło nie tylko do wyrządzenia szkody środowisku naturalnemu ale nawet nie wystąpiło zagrożenie dla środowiska. Zgodnie z art. 86 Konstytucji, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. W konstytucyjnym przepisie ustawodawca określa, że odpowiedzialność ponosi się za spowodowanie przez siebie pogorszenie stanu środowiska. Nie ponosi się odpowiedzialności na zasadzie domniemania, lecz za faktyczne jego pogorszenie. Kara pieniężna nie może być wymierzana na podstawie domniemania, lecz powinna być wykazana przez organ kontrolny wina gminy polegająca na pogorszeniu stanu środowiska lub jego zanieczyszczeniu. Wina gminy polega jedynie na tym, że nie przeprowadzono badań w akredytowanym laboratorium, a nie jest to równoznaczne z tym, że doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego lub naruszenia stanu środowiska. Wyniki badań, które dla gminy przeprowadziło laboratorium nie posiadające akredytacji, są zupełnie podobne do wyników badań jakie w 2009 r. przeprowadziło laboratorium posiadające akredytację.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, a w szczególności nie budzi wątpliwości, iż Gmina K. wykonała w 2008 r. dwa pomiary odprowadzanych ścieków w laboratorium nie posiadającym w owym czasie stosownej akredytacji. Prawidłowo zatem organy orzekające wskazały, że pomiary takie – dla uznania ich wyniku – należało wykonać w laboratorium posiadającym stosowną akredytację, o czym stanowi art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) o treści obowiązującej w czasie wykonywania tych badań. Również i tej okoliczności skarżąca nie kwestionuje.

W skardze zawarta jest polemika z literalną treścią art. 305a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w kontekście wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, z których – w ocenie skarżącej - wynika zasada proporcjonalności, w świetle której należało zinterpretować art. 305a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób nie dający podstawy do wymierzania skarżącej kary pieniężnej w maksymalnej stawce, skoro odprowadzone przez skarżącą ścieki nie przekraczały stosownych norm i w konsekwencji nie wyrządziły szkody w środowisku.

Przepis art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska (o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności albo przez laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością.

Zgodnie zaś z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% – w przypadku składu ścieków, o 10% – w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków, o 10% – w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Według zaś art. 305a ust. 2 powołanej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a.

W ustalonym przez organy orzekające stanie faktycznym sprawy – niekwestionowanym przez skarżącą – pomiary ścieków w 2008 r. nie zostały wykonane w akredytowanym lub uprawnionym do tego laboratorium, dlatego taki stan faktyczny wyczerpuje przesłanki określone w art. 305a ust. 1 w zw. z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności ustawowe wskazanie w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. c, że niespełnienie ustawowego warunku dokonywania pomiarów ścieków w akredytowanym laboratorium powoduje przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone m.in. w pozwoleniach wodnoprawnych dla każdego z pomiarów zostały przekroczone w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków. Niedokonanie pomiarów ścieków w akredytowanym laboratorium oznacza w ujęciu ustawodawcy brak ustalenia m.in. stanu ścieków, co w konsekwencji nakłada na organ orzekający obowiązek wymierzenia kary administracyjnej w maksymalnej stawce.

Nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary w warunkach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na sytuację finansową Gminy.

Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał na związanie przy wydawaniu decyzji treścią przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza odmowę ich zastosowania w kontekście wykładni przepisów Konstytucji RP prezentowanej przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.