I OSK 1091/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-08-06	
Data wpływu	2008-08-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Kacprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 195/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1991 nr 30 poz 127; art. 10 ust. 5; Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 129 ust. 5, art. 130; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151 w zw. z art. 188;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 195/08 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 195/08 uchylający decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę gminną.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Starosta Policki decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 10 ust 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) w związku z art. 233, art. 129 ust 5 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. 261 poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz A. W. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha położoną w obr. B., gmina D., wydzieloną pod budowę drogi gminnej. Ponadto wskazał, że płatnikiem odszkodowania jest Gmina D., a wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. A. W. właściciel nieruchomości nr [...] zwrócił się do Wójta Gminy D. o wypłacenie odszkodowania za zajęcie działki pod budowę drogi gminnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. wniosek ten został przekazany do rozpoznania zgodnie z właściwością Staroście Polickiemu. W toku postępowania Starosta stwierdził, że decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Sz. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] z obrębu B. stanowiącej własność A. W. w wyniku którego powstała m. in. działka nr [...] wydzielona na budowę drogi. Organ wskazał, że przed zatwierdzeniem projektu podziału A. W. oraz R. W. (właściciel działek nr [...] i [...] także przeznaczonych pod budowę drogi) zawarli w dniu [...] kwietnia 1996 r. z Zarządem Gminy w D. porozumienie na mocy którego przekazali ww. działki nieodpłatnie na rzecz Gminy D. pod budowę ogólnodostępnej drogi.

Starosta ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, działka wydzielona pod drogę (ulicę) przeszła na własność gminy za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołane wyżej przepisy nie dawały zdaniem organu I instancji podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Z tego względu przyjął, że właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się przysługującego mu odszkodowania. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie ustalono odszkodowania i nie wydano odrębnej decyzji ustalającej wielkość odszkodowania. Porozumienie zawarte [...] kwietnia 1996 r. między stronami w ocenie organu I instancji nie ma mocy prawnej, gdyż z mocy prawa gmina przejmująca na własność nieruchomość winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. W sprawie nie nastąpiło też przedawnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie maja zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia. Starosta Policki wskazał, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. W dniu [...] lipca 2007 r., zgodnie z art. 130 ust. 2 ww. ustawy, został sporządzony operat szacunkowy w którym rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. jako działka nr [...] na kwotę [...] zł. Organ wskazał, że na rozprawie administracyjnej która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2007 r. strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania. Starosta orzekł, iż odszkodowanie zostanie wypłacone w formie gotówkowej, w kwocie ustalonej w decyzji przez Gminę D.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] po rozpoznaniu odwołania Gminy D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję wskazał, że na podstawie obowiązującego w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sz. z dnia [...] stycznia 1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości [...] położonej w obrębie B. w gminie D., przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z mocy prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną jest prawidłowa, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania nigdy nie został spełniony. Zgodnie z art. 129 ust 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta Policki prawidłowo wydał odrębną decyzję o odszkodowaniu, bowiem nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda Zachodniopomorski ocenił, że w przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem z treści art. 129 ust. 5 oraz art. 130 ust 1 i 2 wynika jednoznacznie, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca bierze pod uwagę stan nieruchomości z dnia [...] stycznia 1997 r. tj. z daty wydania decyzji o podziale, a wartość nieruchomości ustala według aktualnych cen rynkowych.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 195/08, wydanym po rozpoznaniu skargi Gminy D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uznając, że organ odwoławczy nie podjął niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwrócił uwagę, że nie budzi wątpliwości, iż na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w której zgodnie z art. 10 ust. 5, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W chwili obowiązywania w/w ustawy nie została wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania.

Odnosząc się do porozumienia z 1996 r. zawartego pomiędzy A. W., R. W. a Zarządem Gminy D. w sprawie nieodpłatnego przekazania działek nr [...],[...] i [...] przeznaczonych pod budowę ogólnodostępnej drogi, Wojewódzki Sąd wskazał, że art. 55 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie dawał podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość. Ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią, pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Sąd podkreślił, że w dacie złożenia wniosku przez A. W. o ustalenie odszkodowania obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. W sytuacji gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając decyzję organu II instancji wskazał, że z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie wynika jaki charakter mają działki wydzielone pod drogi. Teza decyzji brzmi "działka Nr [...] zostaje wydzielona pod budowę drogi przeznaczonej do obsługi nowo wydzielonych działek", zaś treść uzasadnienia informuje, że "przechodzi na własność gminy w dniu, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna". Zatem Sąd uznał za trafny zarzut strony skarżącej, że organ orzekający w sprawie odszkodowania powinien wyjaśnić czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne.

Sąd zalecił organowi odwoławczemu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił czy projekt podziału działki nr [...] przewidywał przejście działki nr [...] na własność Gminy, czy działka ta na własność Gminy przeszła, a także czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i w wyniku tego przyjęcie, że ostateczna decyzja Urzędu Rejonowego w Sz. z dnia [...] stycznia 1997 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] położonej w obr. B. nie spowodowała przejścia na Gminę D. własności działki nr [...], wydzielonej w tej decyzji jako droga dojazdowa.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnął sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bowiem nie ustalił czy sporna działka nr [...] ma charakter drogi publiczno-gminnej, a ustalenie takiego charakteru drogi na podstawie tylko powołanej decyzji Urzędu Rejonowego w Sz., nie jest możliwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyniku podziału dokonanego w dniu [...] stycznia 1997 r. wydzielona została działka nr [...], jako droga przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek budowlanych. Ocena poprawności i skutków tejże decyzji powinna być dokonana w oparciu o stan prawny obowiązujący pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 10 ust. 5 tej ustawy nieruchomości – grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela – podziałem, przechodzą na własność gminy z mocy prawa w dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Sformułowanie "pod budowę ulic" zawarte w tym przepisie oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Art. 10 ust. 5 nie mógł być podstawą do wydzielenia jakiejkolwiek ulicy. Przepis ten przesądzał o konieczności urządzenia ulicy jako drogi gminnej wydzielonej z terenu będącego przedmiotem podziału, a obowiązek jej urządzenia spoczywał na gminie jako właścicielu. Gmina D. nie podjęła dotychczas działań zmierzających do ujawnienia jej własności w księdze wieczystej, jak również nie uregulowała statusu tej ulicy na podstawie ustawy o drogach publicznych – fakt ten nie może mieć żadnego znaczenia dla faktu przejścia na gminę spornej nieruchomości i stanowić pretekst do podważenia skutków prawnych decyzji podziałowej.

Zatem skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że decyzja Urzędu Rejonowego w Sz. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowego terenu jest wystarczającym dowodem na potwierdzenie przejścia własności działki nr [...] na Gminę D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 195/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) doprowadzającą do stwierdzenia, że aby doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy D. działki nr [...] wydzielonej pod budowę drogi powstałej w wyniku podziału działki nr [...] położonej w obr. B. gm. D., musiałoby to być wydzielenie pod drogę publiczną.

Na wstępie wspomnieć należy, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie działka nr [...] została wydzielona pod budowę ulicy przeznaczonej do obsługi nowowydzielonych działek. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy samego prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku.

Nie można uznać, za prawidłowe uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 grudnia 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z tego powodu, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, bowiem nie podjął niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odnośnie braku ustaleń przez organ odwoławczy kwestii: czy projekt podziału działki nr [...] przewidywał przejście działki nr [...] na własność gminy i czy ta działka na własność gminy przeszła, a także jaki charakter ma nowopowstała droga, są niezasadne, bowiem takie ustalenia dokonane i wynikające wprost z treści ostatecznej decyzji podziałowej, nie mogą być dokonywane na etapie postępowania odszkodowawczego. Po pierwsze dlatego, że ewentualne badanie tych kwestii mogłoby mieć znaczenie w ramach postępowania o weryfikację ostatecznej decyzji podziałowej. Po drugie dlatego, że stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przejście prawa własności nieruchomości gruntu wydzielonego pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem następowało z mocy prawa i nie wymagało wydania dodatkowej decyzji o przejściu własności. Ustawodawca w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod budowę "dróg publicznych". Oznacza to, że w dacie obowiązywania tego przepisu nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowopowstałych działek zaliczona była w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Tym samym bezpodstawne jest wymaganie od organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie o ustalenie odszkodowania, aby zbadał kategorię drogi do której została zaliczona nieruchomość wydzielona pod budowę ulicy.

W decyzji podziałowej zawarto jednoznaczne prawidłowe sformułowanie zgodne z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że działka nr [...] przechodzi na własność Gminy w dniu, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Ponadto wskazano, że równolegle do podziału działki nr [...] dzielona jest działka [...], wydzielona działka drogowa nr [...], łącząc się z działkami drogowymi (z podziału działki nr [...]) oznaczonymi nr [...] i [...], stanowi dojazd od drogi publicznej do nowopowstałych działek. Z projektu podziału działki [...] i [...] wynikało ponadto, że droga zlokalizowana na działkach nr [...], [...] i [...] będzie zapewniała dojazd do drogi gminnej właścicielom 52 działek na obszarze skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych i handlu, a więc będzie ulicą. Droga ta nazwana ul. [...] jest połączona z drogą publiczną - ul. [...], a zatem, jako ulica wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Mając na uwadze, że polski system prawny nie dopuszcza przejęcia prywatnej nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania, konieczne było ustalenie w przedmiotowej sprawie odszkodowania dla byłego właściciela. Natomiast to, czy właściciel skorzysta z przyznanego mu odszkodowania, czy się jego zrzeknie jest zupełnie odrębnym zagadnieniem.

Zwrócić należy uwagę, że właściciel podzielonej działki [...] nie otrzymał odszkodowania - gwarantowanego na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za przejętą nieruchomość (stanowiącą działkę nr [...]) przeznaczoną pod budowę ogólnodostępnej ulicy. Porozumienie zawarte przed wydaniem decyzji podziałowej pomiędzy Zarządem Gminy D. a A. W. i R. W. z dnia [...] kwietnia 1996 o bezpłatnym przejęciu nieruchomości przeznaczonych pod budowę ogólnodostępnej drogi nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie cytowanego wyżej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 1997 r. sygn. akt IV SA 480/96 – niepubl.). Równocześnie podnieść należy, że ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08, niepubl.).

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 1 września 1993 r. sygn. akt III CZP 84/93 (publ. OSP 1994 r. nr 9, poz. 170) wyraził pogląd, że decyzja urzędu rejonowego zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego podział stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę ulicy. Tak też jest na gruncie przedmiotowej sprawy, a okoliczność, że Gmina D. nie zadbała o ujawnienie w księdze wieczystej przysługującego jej prawa własności działki nr [...] położonej w obr. B. gm. D., pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy. To, że Wójt Gminy D. nie podjął kroków zmierzających do wpisania prawa własności do ksiąg wieczystych nie może być powodem do podważania skutków prawnych ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 1997 r.

Odjęcie własności działki gruntu wydzielonej pod budowę ulic przy podziale nieruchomości stanowiło wówczas swoisty sposób wywłaszczenia określonego w art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zm.), który obowiązywał w chwili wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Dodatkowo zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie. Powołane normy narzucają sposób interpretacji każdej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, a w szczególności własności nieruchomości.

Nie bez znaczenia pozostaje również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

Argumentacja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wzmacnia dodatkowo stanowisko składu orzekającego w przedmiotowej sprawie.

Uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Zatem mając na uwadze, że decyzja podziałowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz fakt, iż A. W. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to za prawidłowe należy uznać działanie organów administracji publicznej w tej sprawie. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Polickiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A. W. oraz zobowiązania Gminy D. do wypłaty tego odszkodowania, prowadzone było prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podstawę ustalenia tego odszkodowania stanowił art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organy właściwie określiły też wysokość zasądzonego odszkodowania w oparciu o art. 130 u.g.n., tj. według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej (tj. 20 stycznia 1997 r.) oraz wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Strony nie kwestionowały ustalonej wysokości odszkodowania.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 195/08) i rozpoznał skargę, oddalając na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...].

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się kwota [...] zł wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota [...] zł wynagrodzenia radcy prawnego plus 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).