Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na niewykonanie przez Burmistrza [...]czynności nakazanych prawem postanawia odrzucić skargę.

A.W., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej "skarżąca") wniosła skargę na Burmistrza [...]w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych dotyczących zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1 oraz § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214). Powołując się na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), skarżąca zarzuciła, że Burmistrz nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów miasta, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera rysunku aktu planowania przestrzennego i dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, ww. zbiór danych przestrzennych miejscowych planów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Podniosła ponadto, że powyższe pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie lub oddalenie przedmiotowej skargi w całości. Wywiódł, że obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z 14 listopada 2022 r. skarżąca podała, że WSA w Krakowie w analogicznej sprawie stwierdził bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), w których zostały enumeratywnie wymienione formy działania administracji publicznej (jak też bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania), podlegające kontroli sądów administracyjnych.

Zarzucanego w skardze niewykonywania przez organ czynności nie można uznać za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z danymi przestrzennymi w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214) nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. W powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tych przesłanek czynność, której skarga dotyczy, nie wyczerpuje z uwagi na powszechny (a nie indywidualny) charakter rejestru publicznego.

Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1980 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.).

Jak wynika z art. 101a ust. 2 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji.

Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem).

Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej, zawartego w piśmie z 13 lipca 2022 r., organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782) została znowelizowana m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.). Nowelizacją tą został dodany

art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Sama czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych i czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego.

Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Za naruszenie omawianego interesu prawnego nie może być uznane podnoszone przez skarżącą utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych i ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. Powyższe może być bowiem uznane jedynie za interes faktyczny, a nie prawny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w sentencji.