II SA/Kr 1042/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-31	
Data wpływu	2023-08-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Kopeć /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 463/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi K. sp.k. z siedzibą w B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1929/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka-Glogera" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 25 w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K. II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej K. sp.k. z siedzibą w B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. sp.k. z siedzibą w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr LXVIII/1929/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera". Uchwałę zaskarżono w zakresie części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...] (obręb K. ), stanowiących własność skarżącej spółki. Zaskarżonej uchwale zarzucono

I. istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to:

a) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 977; "u.p.z.p.") w zw. z pkt III.1.4 uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" ("SUIKZ") poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami SUIKZ, podczas gdy uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z ustaleniami studium, czego konsekwencją jest jej nieważność w zaskarżonej części;

b) art. 64 ust. 3 zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wzw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było naruszenie zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą wykraczającego poza środki niezbędne dla realizacji zamierzonych celów, a także zaniechanie wyboru środków najmniej uciążliwych dla jednostki - skarżącego, przy jednoczesnym naruszeniu zasady równości poprzez odmienne traktowanie skarżącego i podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji - właścicieli sąsiednich nieruchomości, czego konsekwencją jest nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie;

II. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a to art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2021 r. poz. 2404, "Rozporządzenie") poprzez oparcie się o prognozę skutków finansowych, która nie dostarczyła rzetelnej wiedzy na temat rzeczywistych skutków finansowych przyjęcia uchwały, co doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały;

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], składającej z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...]

Zaskarżona uchwała swym zakresem obejmuje tę nieruchomość, która została objęta obszarem funkcjonalnym oznaczonym jako ZP.4.

Tymczasem zgodnie z ustaleniami SUIKZ, obszar położenia nieruchomości został określony jako teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności", przy czym funkcją podstawową dla tego terenu jest "Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie" Dla tego terenu przewidziano również funkcję dopuszczalną: "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej".

Zgodnie z § 10 Uchwały MPZP teren ten został określony jako "teren zieleni urządzonej". W § 25 ust. 1 przewidziano, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem ZP.4 jest przeznaczenie pod publicznie dostępne parki. Jednocześnie wprowadzono zakaz lokalizacji budynków (§ 25 ust. 2 Uchwały MPZP), od którego zaskarżona uchwała przewiduje wąsko zakreślony wyjątek (§ 15 ust. 1 pkt 1 - obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej, w tym budynku infrastruktury elektroenergetycznej - stacje trafo SN/nN). Ponadto, w obszarze tym możliwe jest lokalizowanie: na podstawie § 25 ust. 3 - kładki pieszej; na podstawie § 25 ust. 4 - placów zabaw, ogródków jordanowskich, urządzonych ciągów pieszych oraz tras rowerowych, urządzonych zbiorników wodnych - stawów, oczek wodnych, terenowych urządzeń sportowych). Z kolei w § 25 ust. 5 Uchwały MPZP ustalono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 80% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 3,5 m.

Przypomniano, że teren ten był już objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - na podstawie uchwały nr XXXI1/424/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera". Przeważająca część nieruchomości (poza pasem ówczesnej działki nr [...], przeznaczonej na teren ulicy wewnętrznej) weszła w skład terenu 3 MN2 - tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności.

Dalej podkreślono, że Gminie były znane zamierzenia inwestycyjne skarżącego, bowiem w 2019 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa dwóch budynków wielorodzinnych (dwubryłowych) z garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w Krakowie". Skarżący został jednakże poinformowany przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, że - z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącego zlokalizowane jest w granicach Planu Generalnego dla Lotniska Kraków-Balice - organ zobowiązany będzie do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, skarżący nie uzupełnił braków wniosku i oczekiwał na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwrócono tez uwagę, że skarżący czynnie uczestniczył w toczącej się procedurze planistycznej - przedstawiając uwagi, w których wnosił o zmianę przewidzianego w projekcie Uchwały MPZP przeznaczenia Nieruchomości tak, by umożliwić na nich zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności.

W dalszej części skargi zawarto uzasadnienie podniesionych zarzutów, szeroko powołując się na orzecznictwo NSA i WSA w Krakowie.

Skarżący podkreślił, że mimo, iż w sporządzonej prognozie skutków finansowych zostały wskazane "Koszty wykupu na cele publiczne", to od momentu wejścia w życie Uchwały MPZP, ze strony Gminy nie zostały podjęte żadne działania w celu wykupu. Powyższa okoliczność wskazuje na to, że zamiarem Gminy w rzeczywistości było - niezgodne z zapisami SUIKZ - przeznaczenie terenów prywatnych na cele de facto publiczne, przy jednoczesnym braku ponoszenia jakichkolwiek kosztów (i co za tym idzie - braku zrekompensowania Skarżącemu dokonanego przez Gminę faktycznego wywłaszczenia i pozbawienia go dotychczasowych możliwości inwestycyjnych). Takie działanie pozostaje niezgodne ze Studium - a jednocześnie wskazuje na nadużycie przez Gminę przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego. Postanowienia zaskarżonej uchwały w arbitralny, nieuzasadniony sposób ustaliły dla nieruchomości skarżących przeznaczenie diametralnie różne od tego, którym objęte zostały nieruchomości sąsiednie. Nieruchomości te wchodzą bowiem w skład terenów MWn.12 oraz MWn.11, dla których podstawowe przeznaczenie ustalono jako zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności. W przypadku tych terenów ustalono zatem spójne z zapisami SUIKZ przeznaczenie, umożliwiając lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ponadto poprzez niezgodne z SUIKZ przeznaczenie nieruchomości, doszło do faktycznego wywłaszczenia Skarżącego, bez jakiejkolwiek odpłatności. Podkreślenia wymaga bowiem, że w odniesieniu do terenu ZP.4 Gmina nie ma obowiązku dokonywania żadnych wykupów, choć jednocześnie niemal całkowicie zablokowana jest możliwość korzystania - m in. przez wprowadzony zakaz lokalizacji budynków - z nieruchomości.

Uzasadnienie Uchwały MPZP zostało jednakże sporządzone z rażącym naruszeniem wskazanego standardu, stawianego w orzecznictwie. Pomimo znaczącego ograniczenia prawa własności skarżącego i właścicieli innych nieruchomości objętych terenami zieleni urządzonej, w uzasadnieniu uchwały nie została podana choćby szczątkowa argumentacja, mająca przemawiać za dokonanymi zmianami.

Wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu przestrzennym terenu nieruchomości skarżącego są nieproporcjonalne, godzą w uzasadnione interesy skarżącego jako właściciela nieruchomości i są nieracjonalne z perspektywy zasad kształtowania ładu przestrzennego. Organ nie wyjaśnił należycie przesłanek, którymi kierował się dokonując ingerencji w prawo własności skarżącego - nie wykazał również, że wybrane rozwiązanie spełniało wymogi proporcjonalności. Jednocześnie postanowienia zaskarżonej uchwały kształtują sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości, w sposób odmienny od właścicieli działek sąsiednich - czego nie można w żaden sposób usprawiedliwić. Wskazane naruszenia skutkują nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiono również argumenty przemawiające za przyjęciem naruszenia trybu sporządzania planu, a to wadliwości prognozy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg procedury planistycznej wskazując, ze Prezydent Miasta Krakowa dopełnił wszelkich czynności wymaganych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.).

Dalej wskazano, że wskazane rozwiązania planistyczne zostały przede wszystkim podyktowane dyspozycjami płynącymi z dokumentu pn. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała Nr CXI 1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa").

W trakcie prowadzonego w ramach procedury planistycznej opiniowania oraz uzgodnień ustawowych za wyznaczeniem kwestionowanego terenu wypowiedziała się Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Krakowie. Organ ten w opinii z dnia 26 czerwca 2019 r. zgłosił uwagę o następującej treści cyt.: (...) MKUA podziela opinie i wnioski zawarte w koreferacie arch. R. K. i postuluje przeanalizowanie ich przez autorów planu oraz wprowadzenie do projektu m.p.z.p.

Wyżej zaproponowana zmiana została uwzględniona w ówczesnym projekcie planu miejscowego, który następnie został wyłożony do publicznego wglądu. Prezydent Miasta Krakowa w zarządzeniu Nr 2406/2020 z dnia 28 września 2020 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ul. Łokietka-Glogera", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu zawarł rozstrzygnięcie w zakresie uwagi wniesionej przez K. sp.k. z siedzibą w B. następującej treści: Wnosi o: przeznaczenie w planie miejscowym wszystkich powyższych działek tj. działek ewidencyjnych numer [...] i [...] obr. [...] K. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności. Organ nie uwzględnił wyżej przytoczonej uwagi.

Należy także wskazać, iż w dokumencie pn. Uzasadnienie rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera" (tj. załącznik nr 2 do zarządzenia Nr 2508/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 września 2021 r., opracowanie: Kraków, 2021 r.) wskazano m. in.:

"Podstawowy zakres i kryteria zapewnienia zgodności planów miejscowych z jego ustaleniami obejmuje potwierdzenie zgodności planu z określonymi w Studium:

• kierunkami zmian w strukturze przestrzennej:

oznacza to zgodność planu z celami rozwoju Miasta, m.in. stworzeniem warunków dla zrównoważonego rozwoju obszaru ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zieleni urządzonej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności - w tym uwzględniających poprawę jakości przestrzeni publicznych poprzez:

- (...) wyznaczenie terenów zieleni urządzonej ZP.l - ZP.24. służących jako miejsca rekreacji i odpoczynku dla mieszkańców obszaru (...),

• zasadami dotyczącymi środowiska przyrodniczego:

oznacza to zgodność planu ze wskazanymi w Studium elementami środowiska przyrodniczego. Stąd w projekcie planu uwzględniono:

- (...) tereny o dużych walorach przyrodniczych, bądź predysponowane do pełnienia funkcji terenów zieleni - poprzez ograniczenie w zagospodarowaniu w wyznaczonych terenach ZP.l - ZP.24 oraz zapisy dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 8 (...)".

Z wyżej zacytowanego dokumentu niewątpliwie wynika, iż za wyznaczeniem przeznaczenia terenu dla nieruchomości strony skarżącej stały racjonalnej przesłanki. Wyznaczenie terenu ZP.4 służy zachowaniu istniejącej zieleni oraz utrzymaniu jej w formie zieleni urządzonej, co ma także służyć zapewnieniu odpowiedniego udziału terenów zieleni wśród okolicznych terenów przeznaczonych pod zabudowę: mieszkaniową oraz usługową, a także w zakresie wyznaczonych w opisywanej okolicy rezerw terenów wyznaczonych pod istniejące oraz planowane inwestycje drogowe. Należy także zwrócić uwagę, iż pomiędzy terenami zieleni urządzonej o symbolach ZP.4 oraz ZP.5 usytuowana jest rezerwa terenu oznaczona symbolem KDD.9 - tj. Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, która docelowo ma połączyć ul. Zygmunta Glogera z planowaną drogą publiczną klasy głównej, która oznaczona została na rysunku planu miejscowego symbolem KDG.l - tj. Trasa Wolbromska. Należy wobec tego wskazać, iż zachowanie istniejącej zieleni w terenie ZP.4 jest niezbędne dla zapewnienie odpowiedniej odległości oraz osłony dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej w tym rejonie przed oddziaływaniem planowanych dróg, a także odpowiedniego udziału zieleni w terenach już zainwestowanych.

Bazując także na treści wyżej wskazanego uzasadnienia uchwały Rady Miasta Krakowa należy wskazać, iż nie znajdują usprawiedliwienia argumenty strony skarżącej w zakresie braku należytego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Wyżej wskazane fragmenty uzasadnienia rozwiązań przyjętych w ówczesnym projekcie planu miejscowego jasno wskazują, iż Prezydent Miasta Krakowa, przekazując projekt odpowiedniej uchwały do Rady Miasta Krakowa, obszernie i klarownie wykazał zasadność wyznaczenia terenów ZP.4

Należy także nadmienić, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], dla nieruchomości strony skarżącej określono następujące klasy użytków:

• dla działki nr [...] - grunty orne oznaczone symbolem R,

• dla działki [...] - sady oznaczone symbolem S.

Z kolei zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków (pozyskanym w dniu 28 lipca 2023 r.) obie powyższe nieruchomości została wskazane jako użytki pod grunty orne o symbolu RIVb.

Przeznaczenie terenu, na których położone są nieruchomości strony skarżącej, pozostaje w pełnej zgodności z dokumentem studium gminnego. Dokument ten (tom III pn. Wytyczne do planów miejscowych) dla opisywanego terenu wyznacza kategorię oznaczoną symbolem MNW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o następujących funkcjach:

1. funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

2. funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów. zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zatem widać wyraźne, iż przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej pod zieleń urządzoną w postaci publicznie dostępnych parków mieści się w granicach funkcji dopuszczalnej dla terenu MNW. Nadto, zgodnie z tomem III studium gminnego wskazano w sekcji III.1.2. ust. 6 cyt.: Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania, a w sekcji III.1.2. ust. 7 wskazano, iż cyt.: W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu".

Obie powyższe zasady (a także pozostałe) zostały zachowane przy sporządzeniu ówczesnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera".

Należy także wskazać, iż zgodnie z dokumentem studium gminnego, teren objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera" znajduje się w terenie trzech strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr 24 pn. Prądnik Biały, nr. 43 pn. Tonie oraz nr 44 pn. Górka Narodowa. Nieruchomości strony skarżącej w całości znajdują się w obszarze jednostki urbanistycznej nr 44. W karcie tej jednostki (tom III studium gminnego, str. 243-247) w sekcji pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano m. in. cyt:

Ochrona terenów zielonych w ramach osiedli mieszkaniowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej,

Istniejąca zieleń nieurządzona do zachowania i przekształceń w kierunku zieleni urządzonej.

Także z wyżej zacytowanego zapisu studium gminnego, płynącego z karty dla jednostki urbanistycznej nr 44, wynika zasadność wyznaczenia terenu ZP.4 oraz jego zgodność z tym dokumentem.

Podsumowując zatem, przyjęte dla nieruchomości strony skarżącej rozwiązania planistyczne pozostają w pełnej zgodności z obowiązującym dokumentem studium gminnego, a organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków zachowały wymagania płynące z u.p.z.p. - Prezydent Miasta Krakowa dochował tego wymogu na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera" (por. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a Rada Miasta Krakowa - na etapie podjęcia odpowiedniej uchwały (por.

W następnej kolejności należy odniesiono się do zarzutów Strony Skarżącej w zakresie nieprawidłowości przy sporządzeniu dokumentu prognozy skutków finansowych na potrzeby planu miejscowego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera".

W dalszej kolejności w odpowiedzi na skargę odniesiono się do kwestii postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, toczącego się w 2019 roku, a także do zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości oraz do przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym poprzednio planie miejscowym.

W piśmie z dnia 4 października 2023 r. strona skarżąca odniosła się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. W szczególności wskazano, że teren oznaczony na planie symbolem KDD.9. i mająca w tym miejscu powstać droga nigdy nie miała być połączona z Trasą Wolbromską, lecz miała służyć obsłudze komunikacyjnej dla inwestycji deweloperskiej, która miała powstać na działkach nr [...] Zdaniem skarżącego "najpewniej zatem droga na terenie KDD.9 nigdy nie powstanie – zdezaktualizowała się bowiem potrzeba jej realizacji". Natomiast wspomniany w odpowiedzi na skargę łącznik, stanowiący część Trasy Wolbromskiej, powstaje w zupełnie innym miejscu – ponad 200 metrów na północ od działek skarżącego. Dalej skarżący zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę doszło do bezzasadnego pomieszania dwóch zupełnie różnych dróg, co doprowadziło do bezpodstawnego wniosku o konieczności przeznaczenia działek skarżącego na tereny zielone.

Organ przedstawił swoje stanowisko w kolejnym piśmie z daty 24 października 2023 r. zaznaczając, że interes strony skarżącego w zakresie kwestionowania wyznaczonego w planie układu drogowego jest co najwyżej faktyczny, a nie prawny. Podkreślono, że przypuszczenia skarżącej, jakoby droga KDD.9 miała nigdy nie powstać są bezpodstawne - stanowi ona element szerszej koncepcji realizacji układu drogowego dla tego obszaru i była przewidziana już w poprzednio obowiązującym planie miejscowym.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] składającej z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], zatem miała legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:

< naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

< istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także

< naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było stwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. naruszenie zasady proporcjonalności i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego.

Teren działek skarżącego w zaskarżonej uchwale został w całości objęty symbolem 4.ZP - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Zgodnie z § 25 zaskarżonej uchwały:

"§ 25. 1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZP.1, ZP.2, ZP.3, ZP.4, ZP.5, ZP.6, ZP.24, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki.

2. Obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, za wyjątkiem budynków, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 1.

3. W terenie ZP.4 dopuszcza się lokalizację kładki pieszej.

4. Dopuszcza się możliwość lokalizacji:

1) placów zabaw;

2) ogródków jordanowskich;

3) urządzonych ciągów pieszych oraz tras rowerowych;

4) urządzonych zbiorników wodnych – stawy, oczka wodne;

5) terenowych urządzeń sportowych.

5. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się:

1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%;

2) maksymalną wysokość zabudowy: 3,5 m."

Z kolei w Studium są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności - funkcją podstawową dla tego terenu jest "Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie" Dla tego terenu przewidziano również funkcję dopuszczalną: "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej".

Przeznaczenie terenów w zaskarżonej uchwale odpowiada funkcji dopuszczalnej tych terenów przewidzianej w Studium.

W ocenie strony skarżącej nie jest to jednak wystarczające do przeznaczenia należącej do niej nieruchomości na cele usług publicznych i wyłączenia jej całkowicie spod zabudowy.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że tom III Studium zawiera wytyczne do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W szczególności w pkt III.1.2. wskazano ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych:

"1. Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

2. Wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) oraz wód powierzchniowych śródlądowych (W). Zasada ta nie dotyczy terenów wyznaczonych dla przebiegu komunikacji (KD) i kolei (KK);

3. Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami;

4. Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji;

5. Dla terenów inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU), oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC), wskaźnik intensywności zabudowy zostanie określony w planach miejscowych w oparciu o podane w kartach dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych parametry: wysokości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej;

6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych (...)".

W odpowiedzi na skargę (k. 55 akt sądowych) zwraca się uwagę, że zasady wskazane powyżej w pkt 6 i 7, a także wszystkie inne zasady Studium zostały zachowane przy sporządzeniu ówczesnego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera". Organ nie wyjaśnił jednak bliżej tej kwestii i nie uzasadnił swojego stanowiska. W szczególności nie zawarto wyliczeń, z których wynikałoby, że udział funkcji dopuszczalnej wydzielonej z terenów MNW nie przekroczył wielkości 50% wydzielonego terenu.

Teren objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Łokietka - Glogera" znajduje się w terenie trzech strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr 24 pn. Prądnik Biały, nr. 43 pn. Tonie oraz nr 44 pn. Górka Narodowa. Nieruchomości strony skarżącej w całości znajdują się w obszarze jednostki urbanistycznej nr 44.

Prawdą jest zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że w karcie tej jednostki (tom III studium gminnego, str. 243-247) w sekcji pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano m. in.:

< Ochrona terenów zielonych w ramach osiedli mieszkaniowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej,

< Istniejąca zieleń nieurządzona do zachowania i przekształceń w kierunku zieleni urządzonej.

Zapisy te mają jednak charakter ogólny i nie stanowią wystarczającej podstawy do przeznaczenia działek skarżących w całości pod zieleń urządzoną.

W zapisach dotyczących wskaźników zabudowy dla jednostki strukturalnej nr 44 na k. 245 Studium przewidziano

< Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 20%;

< Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 40%;

< Udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 100m wzdłuż al. 29 Listopada do 100%.

Żadnych innych zasad kształtowania funkcji dopuszczalnej w tej jednostce strukturalnej Studium nie zawiera.

W przytoczonych zapisach wyraźnie mowa jest o zabudowie usługowej, nie zaś o funkcji usługowej – a wobec praktycznie całkowitego wyłączenia nieruchomości należących do strony skarżącej spod zabudowy zapisy te nie mogą w tym przypadku znaleźć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 644/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) zwrócił uwagę, że lektura całego tomu III Studium wskazuje, że określone w ogólnych zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu sposoby wyznaczania w planach miejscowych terenu o funkcji dopuszczalnej odnoszą się w zasadzie wyłącznie do funkcji dopuszczalnej w postaci usług (jedynie w jednostce strukturalnej nr 4 określono również dopuszczalny udział funkcji dopuszczalnej - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach usługowych). W kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych Nr 33 i 52 nie określono natomiast, jak zresztą w żadnej z pozostałych 61 kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej. Sąd podkreślił przy tym: "Zasady wydzielania terenu z funkcją dopuszczalną określone w cytowanych ustępach 6 i 7 punktu III.1.2. Studium nie mogą zatem odnosić się do funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej, gdyż dotyczą one sytuacji, gdy w kartach strukturalnych jednostek urbanistycznych określono procentowy udział funkcji dopuszczalnej w funkcji podstawowej. Skoro w żadnej z kart jednostek strukturalnych, udziału funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej i nieurządzonej w funkcji podstawowej nie określono, przedstawione zasady nie mogą mieć zastosowania do wydzielania terenu o funkcji dopuszczalnej w postaci zieleni urządzonej z terenu o funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW)".

Podzielając to stanowisko należy zwrócić uwagę na niespójność zapisów Studium, które z jednej strony w pkt III.1.2 pkt 8 odsyła do ustaleń kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych, które mają uściślać sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej w poszczególnych terenach, a z drugiej strony w kartach tych mowa wyłącznie o jednym rodzaju funkcji dopuszczalnej (czy, jak w niniejszej sprawie, nie funkcji lecz zabudowy) tj. funkcji usługowej.

Okoliczność, że tego rodzaju niejasne i niepełne zapisy studium w istocie nie regulują zasad wydzielania funkcji dopuszczalnej innej niż usługowa z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MNW - nie może oznaczać całkowitej dowolności lokalnego prawodawcy w wyznaczaniu terenów zieleni ogólnodostępnej.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że ten sam plan miejscowy był przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 754/22. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. WSA wskazał:

"W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/MWn.2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności; symbolem ZP. 7 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym; symbolem KDG.1 drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej, KDL.3. – teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej oraz KDD.12 teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej (k. 44 sądowych akt sprawy). Z akt sprawy, a także z wyjaśnień stron złożonych w trakcie zdalnej rozprawy przed tut. Sądem wskazano, że dla części przedmiotowej działki wydana została decyzja ZRID dla budowy zachodniej obwodnicy Zielonek. Na pytanie Sądu skarżący w toku rozprawy wyjaśnił, że około 1/3 działki jest przeznaczona pod obszar oznaczony symbolem MN/MWN2, co daje ok. 2500 m ˛(czyli ok. 25 arów), pod ZRID przeznaczono ok. 26 arów, zaś pod tereny zieleni urządzonej przeznaczono obszar ok. 13 arów działki. Dodatkowe badanie załącznika graficznego do planu wykazało, że wzdłuż terenów przeznaczonych pod drogi publiczne ciągną się pasy zieleni urządzonej ZP.7, ZP.8, ZP. 9, ZP.10, ZP.11 wykazując konsekwencję uchwałodawcy w zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie działki (...), jak i samej działki (...). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę, choć bezsprzecznie w planie możliwość zabudowy działki ograniczono. W świetle nakreślonych powyżej uwarunkowań nie można jednak uznać tego ograniczenia za nadużycie władztwa planistycznego. Ograniczenie to nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności. Nadal właściciel może przeznaczyć tą działkę w części pod zabudowę. Powyższe ograniczenie nie nosi także znamion arbitralnego i nieproporcjonalnego w szerszym kontekście ustaleń planistycznych, ukazujących konsekwentnie poprowadzony pas zieleni wzdłuż terenów o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wyznaczając w planie wyraźną strefę oddzielającą tereny przeznaczone pod drogi od terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym (mieszkaniowym). Ograniczenia dotknęły zatem także innych właścicieli działek, których działki w podobnym zakresie zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną. Tym samym zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności uznać należy za nieuzasadnione."

Stosując analogiczne kryteria do oceny zasadności wyznaczenia terenów o symbolu ZP.4 trzeba wyprowadzić całkowicie odmienne wnioski. Całość terenu stanowiącego działki skarżących została wyłączona spod zabudowy, co niewątpliwie uderza w istotę prawa własności nieruchomości. Wprawdzie działki położone po drugiej stronie terenu oznaczonego w planie symbolem KDD.9 przeznaczono również pod zieleń urządzoną (symbol ZP.5), jednakże nieprzekonujące są twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "zachowanie istniejącej zieleni w terenie ZP.4 jest niezbędne dla zapewnienie odpowiedniej odległości oraz osłony dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej w tym rejonie przed oddziaływaniem planowanych dróg". W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na planowaną drogę publiczną klasy głównej, oznaczoną na rysunku planu symbolem KDG.1 czyli tzw. Trasę Wolbromską. Powołane w cytowanym uzasadnieniu wyroku tereny od ZP.7 do ZP.11 położone są po zachodniej stronie terenu oznaczonego symbolem KDG.1 – pomiędzy terem oznaczonym symbolem KDG.1 i KDL.3 (ul. Piaszczysta), jednakże od strony wschodniej drogi oznaczonej KDG.1 (po której leżą również działki skarżących) przylegają do niej w większości tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (MWn/U.2 i MWn/U.1). Jak wynika z widoku satelitarnego na portalu mapy.google.pl wszystkie te tereny obecnie nie są zabudowane i stanowią zieleń nieurządzoną.

Brak jest racjonalnego uzasadnienia, dlaczego tereny przylegające do drogi lokalnej mają być wyłączone spod zabudowy i stanowić zieleń izolacyjną, podczas gdy tereny przylegające do znacznie większej drogi klasy głównej przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową lub usługową – pomimo, że obecnie wszystkie te tereny stanowią zieleń nieurządzoną.

Z tych powodów Sąd uznał, że przy wyznaczaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej doszło do naruszenia władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.

W skardze powołano wyroki NSA oraz WSA w Krakowie (wszystkie dotyczące terenu miasta Krakowa oraz obowiązującego i omówionego wcześniej Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego), z których wynika, że zieleń urządzona i nieurządzona jako funkcja uzupełniająca przewidziana w Studium możliwa jest wyłącznie na terenie stanowiącym własność gminy (sprawy sygn. II OSK 2795/17, II SA/Kr 1574/19, II SA/Kr 552/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tak jednoznacznego ograniczenia funkcji uzupełniającej. Dopuszczając przeznaczenie w planie miejscowym działek prywatnych pod tereny zieleni ogólnodostępnej i wyłączenie tych terenów z zabudowy (w sytuacji gdy jest to określona w Studium funkcja uzupełniająca terenów mieszkalnych) trzeba jednak szczególnie ostrożnie dokonać wyważenia interesu prywatnego i publicznego. Takiej przekonującej argumentacji zabrakło w niniejszej sprawie, co uzasadniało uwzględnienie skargi z uwagi na przekroczenie władztwa planistycznego i dowolność przy wyznaczaniu funkcji uzupełniającej akurat na działkach strony skarżącej.

Nie miały przy tym istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niektóre wskazywane przez obie strony postępowania okoliczności, jak przeznaczenie działki w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (którego nieważność w całości stwierdził WSA w Krakowie jeszcze w 2010 roku), postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zainicjowane przez stronę skarżącą, oznaczenie przedmiotowych działek w księgach wieczystych, data nabycia nieruchomości przez stronę skarżącą, czy rozważania na temat tego, czy na terenie oznaczonym symbolem KDD.9 w przyszłości powstanie droga, czy też nie.

Bezzasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący prognozy skutków finansowych. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, nie będąc załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji. Nie ma charakteru normatywnego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 81/19, LEX nr 3318912).

Co istotne – w przypadku zaskarżonej uchwały prognozę sporządził rzeczoznawca majątkowy. Na str. 27 prognozy wskazano, że w przypadku wykupu gruntu na cele publiczne cena 1 m2 terenu oznaczonego w planie symbolem ZP wynosi średnio 313 zł. W ten sposób określono podstawę do szacowania kosztów wykupu gruntu pod cele publiczne oraz ewentualnych odszkodowań. Na str. 33 prognozy wyliczono, że wykup terenu oznaczonego w planie symbolem ZP.4 na cele publiczne wyniesie 2 277 388 zł. W ocenie Sądu tego rodzaju orientacyjne wyliczenia są wystarczające i nie ma potrzeby już na etapie przygotowywania planu miejscowego sporządzania operatu szacunkowego dla wyceny wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod cele publiczne.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie § 25 w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb 31 jednostka ewidencyjna Krowodrza – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).