III OSK 169/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-31	
Data wpływu	2023-01-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Po 103/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259;  art. 149 par 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. prowadzącej Międzygminne Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2022 r., sygn. IV SAB/Po 103/22 w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 tego wyroku w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia Miłośników Zwierząt na bezczynność A.N. prowadzącej Międzygminne Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze IV SAB/Po 103/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] Stowarzyszenia Miłośników Zwierząt (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1-1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późń. zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", zobowiązał A.N. prowadzącą Międzygminne Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w W. do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez skarżącą w zakresie wskazanym w wyroku, jednocześnie uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako "u.d.i.p.") obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, jak również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd I instancji zaznaczył w tym zakresie, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Wyjaśniono jednocześnie, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz.U. z 2020, poz. 683; dalej jako "u.o.z."), finansowanych z budżetu gminy, co potwierdzają również przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślono ponadto, że realizacja zadań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, przy czym jednostka samorządu terytorialnego ustala wysokość środków finansowych, które przeznaczone są na realizację tych zadań. Nadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał się również na przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657, dalej jako: "rozporządzenie MRRW"). W ramach tej podstawy prawnej wskazano na obowiązek podmiotu prowadzącego schronisko do prowadzenia wykazu zwierząt przebywających w schronisku, jak również danych, które w tym wykazie powinny się znajdować.

Odnosząc się merytorycznie do złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że organ w odpowiedzi na wniosek z 8 czerwca 2021 r. w zakresie pkt 1.1, 2.1, 3.5 przesłał faktury z zamazanymi danymi przewoźników i nabywców oraz weterynaryjnymi numerami identyfikacyjnymi. Analogicznie organ postąpił w przypadku faktur i "dokumentów handlowych" z pkt 1 wniosku z 24 października 2021 r., a także z pkt 5 i 6 wniosku z 13 lutego 2022 r. Z kolei w odpowiedzi na pkt 1.5 i 2.5 wniosku z 8 czerwca 2021 r. w rejestrze zamazano dane chipu, daty adopcji i odbioru przez właścicieli; nr czipa czy daty adopcji zostały zamazane także w rejestrze wypadków i zdarzeń, interwencji oraz rejestrze zwierząt (pkt 1 i 2 wniosku z 27 grudnia 2021 r.). "Zamazań" organ dokonał także w rejestrach w odpowiedzi na pkt 1-3 wniosku z 13 lutego 2022 r. (z zastrzeżeniem, że uznał, że rejestr za 2021 r. został przesłany na wniosek z 27 grudnia 2021 r.).

W zakresie odnoszącym się do kwestii anonimizacji danych na udostępnionych dokumentach Sąd I instancji podkreślił, że podziela w pełni stanowisko wskazane w orzecznictwie, zgodnie z którym, generalnie ujmując, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie zaś prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 u.d.i.p., może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione, jest prawidłową czynnością. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie dane, to mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się tego rodzaju elementy. Gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych co do zasady nie wymaga zatem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie podmiotu zobowiązanego nie jest co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wskazał na gruncie zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji, wyłączenie niektórych danych przez organ z treści żądanych dokumentów (danych wykonawców umów zawartych z organem) nie nastąpiło z poszanowaniem norm ustawowych. Anonimizacja bowiem jest czynnością prawidłową jedynie wtedy, gdy rzeczywiście objęte nią określone dane nie podlegają ujawnieniu z uwagi na ochronę. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest regułą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jak zaznaczono wszelkie dokumenty przekazane skarżącemu zostały pozbawione danych wykonawców, z którymi organ zawierał umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił przy tym, że ochrona danych o kontrahentach, takich jak ich nazwy, imiona i nazwiska, ma ograniczony zakres i dane takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, nie zaś wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez podmiot wykonujący zadania publiczne, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Zaznaczono, że w praktyce orzeczniczej sądów co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego nie jest kwestionowana, bowiem przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Jak zaznaczył Sąd I instancji, przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że dokonując anonimizacji danych przedsiębiorcy w zawartych przez organ umowach, fakturach etc. – imienia, nazwiska, nazwy działalności gospodarczej oraz adresu przedsiębiorcy - w okolicznościach niniejszej sprawy podmiot zobowiązany nieprawidłowo zastosował normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie anonimizacji żądanych przez stronę skarżącą dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się również do kwestii związanych z zamazywaniem numerów czipów oraz daty adopcji zwierząt, wskazując w tym zakresie, że informacje takie trudno uznać za dane osobowe, godzące w prywatność osoby fizycznej. Podkreślono, że czynność anonimizacji pewnej kategorii danych nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. Jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzeczą organu jest zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co najczęściej oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 wskazanej ustawy - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że odpowiedź podmiotu, do którego zawnioskowano o udzielenie informacji publicznej, o nieposiadaniu wnioskowanej informacji, która udzielona została w formie zwykłego pisma w istocie nie może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, lecz powinna zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy. Wskazano, że w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien to wyraźnie wyartykułować w piśmie do wnioskodawcy i przedstawić argumentację na potwierdzenie tej okoliczności. Nie można bowiem zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku jedynie wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego. Jak wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd meriti, w niniejszej sprawie organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę stwierdził, że dokumentację za lata 2013-2016 przekazał do Urzędu Miasta, twierdząc pierwotnie, że udostępni ją w przedłużonym terminie, by następnie stwierdzić, że nie jest obowiązany do jej posiadania.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie takiej informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Jak wskazał przy tym Sąd I instancji, do takiej decyzji winno stosować się odpowiednio przepis art. 107 § 1 k.p.a., przy czym poza obligatoryjnymi elementami decyzji wskazanymi w treści tego przepisu, w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno się także wskazać, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że "decyzja" nie zawiera ani oznaczenia organu, ani podpisu, ani wskazania osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Podkreślono przy tym, że co do zasady dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej ustawodawca nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych, poza utrwaleniem go w postaci pisemnej, co oznacza, że możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Podkreślono przy tym, że w sytuacji, gdy organ rozpatrujący wniosek o udostępnienia informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie "rozstrzygnięcia", o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. W sytuacji zatem gdy wniosek obarczony jest brakami, wnioskodawca winien zostać wezwany do ich uzupełnienia. W przypadku bowiem wydania rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej, w dalszej części postępowania znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2022 r., przesłany drogą e-mail, nie zawierał autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, wymaganego w świetle art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. W konsekwencji organ, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 1-2 ww. wniosku, powinien był, przed wydaniem odnośnej decyzji ("rozstrzygnięcia"), wezwać skarżącego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do podpisania wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania – czego błędnie nie uczynił. W konsekwencji wydana przezeń "decyzja" z [...] maja 2022 r. obarczona jest istotną wadą prawną, która pozostaje jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy o bezczynność, gdyż w tego rodzaju sprawie sąd administracyjny bada jedynie, czy została wydana decyzja załatwiająca sprawę, a już nie – czy decyzja ta jest prawidłowa (zgodna z prawem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił przy tym, że aby można było uznać, że w danej sprawie została "wydana" decyzja załatwiająca tę sprawę, nie wystarczy samo sporządzenie decyzji, ale musi ona jeszcze zostać wprowadzona do obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, tj. skutecznie doręczona adresatowi decyzji. Jak wskazał przy tym Sąd I instancji, w kontrolowanej sprawie do takiego doręczenia decyzji nie doszło. W ocenie bowiem Sądu przesłanie pliku "docx" zawierającego "decyzję" na adres e-mail skarżącego – jak to uczynił organ w niniejszej sprawie – nie spełnia kodeksowych warunków doręczenia "na piśmie", w tym także doręczenia w postaci elektronicznej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało doręczone skarżącemu i nie weszło do obrotu prawnego. Oznacza to tym samym, że wniosek skarżącego nie został w tym zakresie załatwiony.

Reasumując swoje rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że wobec powyższych ustaleń w zakresie nieudostępnienia skarżącemu żądanych informacji także do momentu wyrokowania – nie ma wątpliwości o przekroczeniu wyznaczonych 14-dniowych terminów do załatwienia wniosków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdził bezczynność organu w załatwieniu zaskarżonych punktów wniosków skarżącego i zobowiązał organ do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. w zakresie pkt 1.1, 1.2., 1.5, 1.11, 1.12, 2.1, 2.2, 2.5, .2.11, 2.12, 3.2, 3.3, 3.5; z dnia [...] października 2021 r. w zakresie pkt 1; z dnia [...] grudnia 2021 r. w całości; z dnia [...] grudnia 2021 r. w zakresie pkt 1 i 2 ; z dnia [...] lutego 2022 r. w zakresie pkt 1-3 i 5-6; z dnia [...] kwietnia 2022 r. w zakresie pkt 2 – w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5, wywiódł organ, zarzucając w niej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 134 § 1 i art. 149 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, w której skarga powinna zostać oddalona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, która skutkowała ich błędnym zastosowaniem, tj. dopuścił się:

a. naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca kasacyjnie dokonała anonimizacji dokumentów niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy ustawa przyznaje możliwość utajnienia danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

b. naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż na skarżącej kasacyjnie spoczywał obowiązek nie tylko podania powodu odmowy udostępnienia informacji publicznej, ale również uprawdopodobnienia zachodzącej przyczyny, w sytuacji, kiedy organ nie posiada dokumentów, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

c. naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż organ nieprawidłowo dokonał załatwienia sprawy, poprzez niedochowanie formy przewidzianej przepisami prawa dla udostępnienia informacji publicznej.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jak również zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych obejmujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, upatruje ich naruszenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wymaga wykazania, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, w konsekwencji czego ustalił niewłaściwe rozumienie normy prawnej i jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Podkreślono przy tym, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Podkreślono, wskazując jednocześnie, że kwestia ta pozostawała bezsporna pomiędzy stronami oraz przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż organ wywiązał się z obowiązku nakładanego na niego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej poprzez przekazanie skarżącemu kompletu faktur VAT za okresy oraz w zakresie, jaki wskazany został we wnioskach z [...] października 2021 roku oraz z [...] lutego 2022 roku. Zaznaczono przy tym, że anonimizacji podlegały dane dotyczące nazwy kontrahentów, z którymi organ zawarł umowy, nie zaś inne dane na dokumentach płatniczych, w szczególności kwoty oraz nazwy lub rodzaje usług. Biorąc pod uwagę charakter faktury VAT jako dokumentu potwierdzającego wykonanie usługi, nie ulega wątpliwości, iż udostępnione skarżącemu dokumenty w wystarczający wskazywały na charakter transakcji, w szczególności ich koszt i cel. Dokonana anonimizacja nie uchybia podstawowej funkcji prawa dostępu do informacji publicznej, tj. kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, a to z uwagi na fakt, iż skarżący mógł dokonać weryfikacji poprawności wydatkowania pieniędzy poprzez kontrolę sum wydanych na poszczególne usługi. Zaznaczono przy tym, że informacje takie ze względu na poufnych charakter tych transakcji, nie podlegają ujawnieniu w całości. W konsekwencji skarżący kasacyjnie organ uznał, że w całości wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku w postaci ujawnienia podstawowych informacji dotyczących wydawanych kwot oraz na jaki cel zostały one spożytkowane. Podkreślono, że ze względu na specjalistyczną wiedzą w zakresie opieki nad zwierzętami strony, jak również ilości oraz precyzji formułowania wniosków o dostęp do informacji publicznej, uznać należy, iż strona jest wystarczająco kompetentna do dokonania kontroli wydatkowania publicznych środków na pewne zlecenia czy zadania. Dlatego też za zupełne wystarczające uznać można, udostępnienie na wniosek skarżącego dokumentów, które jasno wskazywały, na co i jak wysokie wydatki poniósł organ. Nieuzasadnionym i niezrozumiałym wydaje się zatem żądanie skarżącego do ujawnienia danych poszczególnych kontrahentów. Zaznaczono przy tym, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż schronisko wykonuje zadania własne gminy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, i w takim też zakresie pozostaje pod kontrolą gminy, która czuwa nad prawidłowym i zgodnym z prawem wykonywaniem obowiązków i gospodarnym wydawaniem środków publicznych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazać również należy na wątpliwość obowiązku schroniska do ujawnienia danych dotyczących adopcji, w szczególności numerów czipów, jak również dat adopcji. Niezrozumiałym wydaje się domaganie się przez skarżącego nie tylko samej informacji o ilości osobników oddanych do adopcji, ale również informacji dotyczących danych indywidualnie i immanentnie związanych z danym zwierzęciem. Trudno doszukiwać się indywidualnego interesu Stowarzyszenia w pozyskiwaniu tak specyficznych informacji odnośnie każdego ze zwierząt.

Zaznaczono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekając w zakresie odnoszącym się do kwestii poinformowania strony o braku posiadania żądanych informacji, nie wskazał żadnej podstawy prawnej, która explicite wskazywałaby na obowiązek nałożony przez ustawę na organ. W związku z powyższym, domniemywać należy, iż WSA zarzucił organowi naruszenie art. 16 u.d.i.p poprzez niewskazanie podstaw faktycznych nieposiadania przez organ żądanych informacji. Odwołano się w tym zakresie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazując, iż obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W przeciwnym razie pisemne powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji nie będącej w jego dyspozycji. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, wystarczającym jest uargumentowanie twierdzenia przez organ, iż odmawia on udostępnienia informacji z powodu faktu, iż nie jest w posiadaniu takich dokumentów, podkreślając, iż organ uzupełnił swoje stanowisko i wskazał, iż nie jest w posiadaniu wnioskowanych dokumentów, a to z uwagi na fakt przekazania ich do Urzędu Miasta. Skarżąca kasacyjnie odniosła się również do kwestii związanych z wydaniem zakwestionowanej przez Sąd I instancji decyzji, wskazując w tym zakresie, iż wziąć pod uwagę jednak należy fakt, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 14 u.d.i.p. sprawy w zakresie udzielenia informacji publicznej załatwia się w takiej samej formie, w jakiej nastąpiło złożenie wniosku. Podniesiono przy tym, że korespondencja organu ze skarżącym odbywała się za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie odniosła się również do postępowania Stowarzyszenia, wskazując w tym zakresie, iż wnoszenie do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania, czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron - może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zaznaczono, że skarżące Stowarzyszenie czyni ze swojego prawa użytek niezgodny z jego przeznaczeniem, składając ponadprzeciętną liczbę wniosków o udzielenie informacji, a następnie wszczynając w zakresie tych wniosków kolejne postępowania sądowoadministracyjne. Skarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczy sześciu wniosków, z których każdy zawiera kilkadziesiąt punktów. W ocenie skarżącej kasacyjnie paraliżuje to prace organu, a jednocześnie nie służy celom, którym służyć miało uchwalenie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, w której powinna być oddalona, gdyż Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 134 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych, inne tajemnice prawnie chronione np. dane osobowe, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. tzw. anonimizacja danych. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępnienia informacji publicznej, który nie narusza wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18). Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż WSA w Poznaniu oceniając kwestię legalności dokonanej przez organ anonimizacji ustalił, iż organ w odpowiedzi na pkt 1.1, 2.1 i 3.5 wniosku z [...] czerwca 2021 r. przesłał faktury z zanonimizowanymi danymi przewoźników i nabywców oraz weterynaryjnymi numerami identyfikacyjnymi zwierząt. Analogicznie organ postąpił w przypadku faktur i dokumentów handlowych z pkt 1 wniosku z [...] października 2021 r., a także pkt 1.5 i 2.5 wniosku z [...] lutego 2022 r. Z kolei w odpowiedzi na pkt 1.5 i 2.5 wniosku z [...] czerwca 2021 r. w rejestrze zamazano dane chipu, daty adopcji i odbioru przez właścicieli. Numery czipa czy daty adopcji zostały zamazane także w rejestrze wypadków i zdarzeń, interwencji oraz rejestrze zwierząt wymienionych w pkt 1 i 2 wniosku z [...] grudnia 2021 r., a nadto w rejestrach udostępnionych w odpowiedzi na pkt 1-3 wniosku z [...] lutego 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji wyłączenie danych wykonawców zawartych z organem umów nie nastąpiło z poszanowaniem norm ustawowych. Faktury, rachunki oraz umowy zostały pozbawione danych podmiotów, z którymi organ zawierał umowy, z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ dokonując anonimizacji w zawartych umowach, fakturach etc. nieprawidłowo zastosował normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA w Poznaniu uznał też, że niezrozumiałym zabiegiem jest zamazywanie numerów czipa czy daty adopcji, gdyż trudno uznać takie dane za dane osobowe, a tym bardziej dane godzące w prywatność osoby fizycznej. Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Pogląd autora skargi kasacyjnej, że dokonana anonimizacja nie uchybia podstawowej funkcji prawa dostępu do informacji publicznej, tj. kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, jako że wnioskodawca mógł dokonać weryfikacji poprawności wydatkowania pieniędzy poprzez kontrolę sum wydatkowanych na poszczególne usługi, nie zasługuje na aprobatę.

W orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 (publ. Biul. SN 2013, nr 2, s. 14), w którym stwierdzono, iż ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. SN wskazał, iż reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są od siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów. Osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych imiona i nazwiska stron tych umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. W aprobującej glosie do ww. wyroku wskazano, iż cechą prawa do prywatności jest to, "(...) że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Fakt, ze działalność ta jest wykonywana na podstawie umowy cywilnoprawnej pozostaje całkowicie bez znaczenia. Prowadzi to do istotnego wniosku ze wszystkimi jego prawnymi konsekwencjami: każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Sam. Teryt. 2013, nr 9, s. 84-90).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2060/16; publ. CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14, publ. j.w.), a nadto wymusza transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i ma zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt 916/12, publ. j.w.).

Dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Dlatego też w sprawach, w których osoby fizyczne otrzymują korzyści pochodzące ze środków publicznych na prowadzenie działalności, wartość, jaką jest ochrona danych osobowych powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak środki publiczne zostały wydatkowane. Rację ma też WSA w Poznaniu, że dane o dacie adopcji zwierzęcia nie podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Te ostatnie dane gromadzone są w wykazie zwierząt przebywających w schronisku prowadzonym w oparciu o § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. nr 158, poz. 1657). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu I instancji w przedstawionej kwestii jest trafne i oparte na prawidłowej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co powoduje, że podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zmierzonego skutku.

Całkowicie chybiony i niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie. Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował tego przepisu w kontekście wskazanym przez pełnomocnika organu. Potwierdza to zresztą sformułowanie zawarte w skardze kasacyjnej uzasadniające ten zarzut, z którego wynika, iż – zdaniem pełnomocnika- "domniemywać należy, iż WSA zarzucił organowi naruszenie art. 16 u.d.i.p. poprzez niewskazanie podstaw faktycznych nieposiadania przez organ żądanych informacji". Przypuszczenia i domniemania, co do treści zawartych w uzasadnieniu wyroku nie mogą stanowić podstawy zarzutu. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. był natomiast przywołany przez Sąd I instancji w związku z wydaniem przez organ decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., nie wprowadzonej zresztą – jak ustalił ten Sąd – do obrotu prawnego. Nie miało to jednak związku z treścią podniesionego zarzutu.

Nie może odnieść zmierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ nieprawidłowo załatwił sprawę, bowiem nie dochował formy przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, że brak było podstaw do uznania, że organ powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia wniosku w formie przewidzianej dla postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy powzięta została decyzja o konieczności wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika, w takiej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 14 u.d.i.p., z którego wynika, jak stwierdza, że sprawy z zakresu informacji publicznej załatwia się w takiej formie, w jakiej nastąpiło złożenie wniosku.

Godzi się zatem wyjaśnić, że stosownie do treści art. 14 § 1a zd. 2 i zd. 3 k.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym (zd. 2), natomiast pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (zd. 3). Wedle art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie. Z art. 14 § 1a zd. 3 k.p.a. jednoznacznie natomiast wynika, że pismo (w tym pismo, w którym wnoszone jest podanie) utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

W analizowanej sprawie wniosek skarżącego z 19 kwietnia 2022 r., przesłany drogą email, nie zawierał autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, wymaganego w świetle art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a., jak podkreślił WSA w Poznaniu. Zatem organ powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej powinien był, przed jej wydaniem, wezwać skarżącego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania wniosku, czego nie uczynił. Stanowisko Sądu I instancji w poruszanej kwestii jest, w świetle powyższych wywodów, prawidłowe, a przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie miał w tym zakresie zastosowania.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.