Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 871/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVI/622/18 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność w zakresie § 1 ust. 1 pkt 2 i § 1 ust. 2 uchwały NR XLVI/622/18 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r., 3. oddala skargę w pozostałej części.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 871/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVI/622/18 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska w Skawinie działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r. poz.487 ze zm.; dalej jako "u.w.t.p.a.") oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994; dalej jako "u.s.g.") podjęła w dniu 29 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/622/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie. W ocenie strony skarżącej, opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uchwały określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 50 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów przedmiotowej ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie.

Sąd uznał, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej.

Zdaniem Sądu wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji.

II

Od przedmiotowego wyroku Prokurator Okręgowy w Krakowie złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 165 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 dalej jako: "r.z.t.p") polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Miasta i Gminy Skawina miejsc sprzedaży napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. pomimo, że sformułowano je w sposób:

- arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Skawinie działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u. s. g. w zw. z § 137 w zw. z § 143 r.z.t.p. polegające na przyjęciu jako zgodnego z prawem niedopuszczalnego powtórzeniu w § 1 ust. 3 i § 2 ww. uchwały treści art. 14 ust. 2 a) i 5 u.w.t.p.a. , a także

3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u. s. g., w zw. z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i art. 40 ust. 1 u.s.g, oraz art, 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia oraz

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u. s. g. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., tj. bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzania rozprawy.

III

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły Gmina Skawina oraz Rada Miejska w Skawinie, wnosząc o jej oddalenie w całości.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji, który uznał, że uchwała Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVI/622/18 jest zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2 i § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a nie upoważnia organu jest zasadny i przesądził o stwierdzeniu nieważności uchwały w powyższym zakresie.

W powyższym zarzucie chodzi bowiem o kwestię granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie wynika dla rady gminy upoważnienie do uzupełnienia przepisów ustawowych. Rada gminy posiada znaczną swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nie jest to jednak aż taka swoboda, która pozwalałaby jej tworzyć prawo, kierując się wyłącznie celem ustawy, a nie przyznanymi jej w ustawie kompetencjami.

W tym miejscu przypomnieć należy, że z § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina mogą znajdować się w lokalach, których minimalna powierzchnia wraz z przyległym zapleczem mierzona bez powierzchni sanitarnych wynosi co najmniej 20 m2, zaś zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych może być prowadzone na wydzielonym placu pod warunkiem, że przedsiębiorca posiada zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowane w skardze na uchwałę postanowienia § 1 ust. 1 pkt 2 i § 1 ust. 2 określają warunki sprzedaży, a nie zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Nie ulega też wątpliwości, że na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Najlepszym tego potwierdzeniem jest fakt, że z dniem 9 grudnia 1996 r. w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych i z dniem 9 listopada 2002 r. z tego rozszerzenia zrezygnowano. Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.

Nie dopatrzono się bowiem arbitralności w określeniu minimalnej odległość na 50 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi (§ 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały), o której mowa w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Określenia zawarte w uchwale nie jest sprzeczny z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczeniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także powtórzenia w § 1 ust. 3 i § 2 zaskarżonej uchwały treści art. 14 ust.2 a i 5 u.w.t.p.a., o którym mowa w punkcie 12 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowe treści zaskarżonej uchwały znacząco różnią się od przywołanych przez stronę skarżącą przepisów prawa. Postanowienia uchwały wskazują konkretne miejsca, gdzie zakazane jest spożywanie alkoholu, zaś ustawa posługuje się ogólnym stwierdzeniem o miejscach publicznych i imprezach na otwartym powietrzu. Zatem zapisy uchwały doprecyzowują miejsca publiczne szczególnie istotne dla tej konkretnej gminy, w których obowiązuje zakaz sprzedawania, podawania spożywania napojów alkoholowych równocześnie nie stanowiąc niedopuszczalnej modyfikacji zapisów ustawy.

W konsekwencji powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zatem zostać uznany za zasadny ostatni zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 i § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do postanowień § 1 ust. 1 pkt 1 i § 1 ust. 3 i § 2 zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność w zakresie § 1 ust. 1 pkt 2 i § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.