II SA/Kr 715/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-08-30	
Data wpływu	2011-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Andrzej Niecikowski /przewodniczący/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 2311/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 21 ust. 2 i art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1995 nr 36 poz 175; art. 1; PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c";  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg K.N. , B.M. i A.S. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K.N. i B.M. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącej A.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Starosta decyzją z dnia 15 września 2010r. znak: [...], wydaną podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 1a, 2, 3, 3a, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił odszkodowanie w wysokości 273.238 zł za nieruchomość położoną w jedn. ewid. O. obręb O., oznaczoną jako dawne działki nr "1", "2’, "3’ o łącznej powierzchni 2155 m2, a aktualnie jako działki nr "4", "5" oraz część działek nr "6’, "7’, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jako uprawnieni do otrzymania odszkodowania zostali wskazani B. M., A. S. i K. N. po 1/3 części wynoszącej 91.079,34 zł. Starosta zobowiązał Gminę do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z odsetkami według przepisów Kodeksu cywilnego w razie zwłoki z dokonaniem zapłaty i dokonaniem waloryzacji na dzień zapłaty odszkodowania.

Starosta wyjaśnił, że konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynikała z tego, iż decyzją z dnia 3 sierpnia 2009r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność pkt 2 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r., znak: [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w jedn. ewid. O. obręb O., oznaczoną jako działki nr "1’ o pow. 0,0546 ha, "3’ o pow. 0,0812 ha, "2’ o pow. 0,0797 ha, zapisaną w księgach wieczystych KW Nr [...] i Nr [...], stanowiącą poprzednio własność A. H. W..

Starosta ustalił, że nieruchomość położona w jedn. ewid. O. obręb O., oznaczona jako działki nr "1", "2’, "3’ zmieniła oznaczenie w operacie ewidencji gruntów i aktualnie stanowi działkę nr "4", "5’ i część działek nr "6’, "7". Właścicielem tych działek na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 17 lutego 1994r. została Gmina, a decyzja ta została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 lipca 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. na kwotę 286.615 zł. Za wywłaszczony grunt wypłacono odszkodowanie w wysokości 38.790 zł (przed denominacją), a odszkodowanie zostało przekazane na podane przez A. H. W. konto czekowe. Wypłacone w 1978r. odszkodowanie po zwaloryzowaniu przez wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych (ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorach Polskich) na dzień wydania decyzji wyniosło 13.377 zł. Zatem kwota odszkodowania, stanowiąca różnicę kwoty obliczonej w operacie szacunkowym (286.615 zł) i kwoty odszkodowania wypłaconego w 1978r. po jego waloryzacji (13.377 zł), wyniosła 273.238 zł i podlegała wypłacie na rzecz uprawnionych. Starosta wskazał, że A. H. W. zmarła, a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st.Warszawy z dnia [...] września 1983r. sygn. akt II Ns [...] nabyli: B. M., K. N. i A. S. - każdy po 1/3 części. K. N. oraz B. M. nie wnieśli zastrzeżeń do wysokości odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym. Pełnomocnik Gminy zakwestionował przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym, w sytuacji gdy nieruchomość będąca przedmiotem wyceny była w 1978r. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod usługi oświaty. Ponadto Gmina zakwestionowała porównanie O. z 1978r. do takich miejscowości jak W. i T.. Rzeczoznawca wyjaśniła, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, np. w zakresie usług oświaty oraz częściowo budownictwa, ponieważ przeznaczenie nieruchomości pod usługi oświaty nie oznacza, że nieruchomość nie ma charakteru komercyjnego. Wskazała też, że transakcje z O. i W. przy porównywalnych parametrach lokalizacyjnych i przeznaczeniu przemawiają za tym, że rynek w obu miejscowościach jest zbliżony w zakresie cen transakcyjnych. Ponadto organ prowadzący postępowanie uznał, że nawiązanie do transakcji z W. nie miało znaczenia dla wyceny, ponieważ ceny miały charakter poglądowy, a biegła w swojej wycenie posłużyła się wyłącznie rynkiem transakcji zawartym w obrębie O..

Starosta uznał zarzuty Gminy za bezzasadne, a odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego za spójną i przekonywującą. W ocenie organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i rzetelnie.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyło Miasto i Gmina, zarzucając naruszenie art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem strony odwołującej się nieruchomości przeznaczonej pod działalność oświatową nie można porównać z pozostałymi nieruchomościami o przeznaczeniu komercyjnym - handel – usługi, a takiego porównania dokonał rzeczoznawca majątkowy i na podstawie cen takich nieruchomości ustalił średnią arytmetyczną 1 m2 wycenianej nieruchomości. Podkreślono, że stan nieruchomości w dniu wydania decyzji to usługi oświatowe, a wywłaszczenia dokonano na cele realizacji przedszkola.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 lutego 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ I instancji oparł się na błędnej podstawie prawnej, gdyż właściwą powinien być art. 129 ust. 5 ugn. Jednakże organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1978r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego, że wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w 1 stycznia 1998r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań (rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Zatem zdaniem Wojewody nie można było zadośćuczynić wnioskowi B. M., A. S. oraz K. N., gdyż brak było materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli K. N. i B. M., zarzucając jej naruszenie:

– art. 64 Konstytucji w związku art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez dokonanie wywłaszczenia, pomimo niewypłacenia słusznego odszkodowania, a w konsekwencji brak ochrony prawa własności;

– art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka 5 Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r. poprzez odmowę przyznania odszkodowania za pozbawienie własności, które byłoby adekwatne do wartości wywłaszczonej nieruchomości;

– art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przepis ten dotyczy tylko do stanów faktycznych mających miejsce od chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. od dnia 1 stycznia 1998r.;

– art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe, pomimo że w tym postępowaniu została wydana prawomocna i ostateczna decyzja, która funkcjonuje nadal w obrocie prawnym.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła też A. S., zarzucając jej naruszenie:

– art. 21 ust. 2 i art.. 64 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wywłaszczenia bez odszkodowania, podczas gdy wskazany przepis nie zezwala na tego typy rozstrzygnięcie;

– art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z tych samych przyczyn;

– art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami;

– art. 105 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, iż brak było podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej oraz wadliwym uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe – zdaniem skarżącej z brzmienia art. 233 ustawy wynika, że sprawy niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów i stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś decyzja organu odwoławczego zamyka stronie możliwość dochodzenia swych praw;

– art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że nie ma on zastosowania do stanów prawnych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, podczas gdy organ l instancji w sposób prawidłowy dokonał jego interpretacji w uchylonej przez Wojewodę [...] decyzji.

A. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011r. WSA w Krakowie zarządził połączenie spraw ze skarg K. N., B. M. i A. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest w całości zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od ustalenia, czy istnieje możliwość przyznania odszkodowania za nieruchomość na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r., czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu powołany przepis może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w kontrolowanym postępowaniu.

Wyjaśnić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania nie zainicjowało nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz było kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, w którym wydana została decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r., gdyż rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odszkodowania zostało uchylone z mocą ex tunc. Dlatego też, stosownie do art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998r. ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, iż, sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów, rozstrzygnięcie w kwestii przedmiotowego odszkodowania powinno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro zatem odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1978 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym, to nic nie stoi na przeszkodzie aby na podstawie art. 129 ust. 5 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie takie zostało przyznane. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał najwcześniej 1 stycznia 1998r. Przeciwnie - w szczególności w związku z faktem stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej decyzji w części, w której orzekały o odszkodowaniu - prawidłowe jest zastosowanie dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r. Za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący trafnie odwołali się również do art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zasadę tę precyzuje dodatkowo art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego po stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 22 marca 1978r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zaistniała taka sytuacja, iż nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową działkę. Brak wydania takiej decyzji w trybie art. 129 ust. 5 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowałoby naruszeniem z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady ochrony własności zawartej art. 64 Konstytucji.

Należy także się zgodzić ze skarżącymi, że brak przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałby przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952r. ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz. U. z 1995r. Nr 26, poz. 175), zgodnie z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dystynkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk. W niniejszej sprawie Sąd podziela także w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2009r. sygn. akt l OSK 1111/08 (Lex Omega nr 582460), iż nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji należało uznać, że organ II instancji wadliwie zastosował dyspozycję z art. 105 § 1 kpa, ponieważ kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących nie było bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie zatem do rozpatrzenia odwołania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej interpretacji przepisów art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Opisane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez nich wpisowi od skargi.