Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1912/21 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 2/20/N w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania tytułu specjalisty uzyskanego poza granicami kraju 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w W. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 września 2021 r. V SA/Wa 1912/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, powoływanej dalej jako: "ppsa"), przy udziale uczestnika postępowania J. M. (dalej: "uczestnika") oddalił skargę A. w W., dalej: "skarżącego" lub "skarżącego kasacyjnie", na decyzję Ministra Zdrowia, zwanego dalej też: "organem", z 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Zdrowia z 25 stycznia 2002 r. o uznaniu tytułu specjalisty uzyskanego poza granicami kraju.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi do WSA w Warszawie; zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego w niniejszym postępowaniu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z pomięciem kluczowego dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie faktu, że w chwili wydania decyzji pierwotnej uczestnik nie miał zagranicznego tytułu lekarza specjalisty, co wynikało z błędnego zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji nienadania przez organ w postępowaniu nieważnościowym odpowiedniego znaczenia, a właściwie nienadania żadnego znaczenia:

- faktowi wynikającemu z odpowiedzi pełnomocnika uczestnika (s. 2 pisma pełnomocnika z 4 października 2019 r.), że dokumenty wymienione we wniosku uczestnika z 15 marca 2001 r. były wszystkimi dokumentami, które wnioskodawca złożył w pierwotnym postępowaniu,

- faktowi, że wśród załączników do wniosku uczestnika z 15 marca 2001 r. nie zostały wymienione: prawo wykonywania zawodu lekarza w USA, dokument potwierdzający złożenie egzaminu specjalizacyjnego w USA, względnie dokument potwierdzający uzyskanie tytułu specjalisty w USA bez egzaminu (a nie wyłącznie ukończenia stażu specjalizacyjnego),

- treści wniosku strony o uznanie zagranicznego tytułu specjalisty i życiorysu załączonego do tego wniosku,

- faktowi, że strona na żadnym etapie postępowania nieważnościowego nie zakwestionowała okoliczności, że nie miała prawa do wykonywania zawodu w USA oraz nie uzyskała tytułu lekarza specjalisty z neonatologii w USA,

- ani faktowi, że strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią prawa do wykonywania zawodu w USA oraz tytułu lekarza specjalisty z neonatologii w USA, czym mogłaby w prosty sposób i sprawnie zdyskredytować zasadnicze zarzuty podnoszone przez uczestnika postępowania, podczas gdy poprawna logicznie i odpowiadająca zasadom doświadczenia życiowego ocena wyżej wskazanych faktów prowadzi do wniosku, że uczestnik nie miał prawa do wykonywania zawodu w USA oraz nie uzyskał tytułu lekarza specjalisty z neonatologii w USA, zaś okoliczności te mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z uwagi na niespełnienie ustawowych przesłanek wydania decyzji o uznaniu zagranicznego tytułu lekarza specjalisty za równoważny z polskim tytułem lekarza specjalisty;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnym zaaprobowaniu przez WSA, że organ w sprawie o stwierdzenie nieważności szczątkowo ustalił materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została pierwotna decyzja (nie odtworzono akt pierwotnego postępowania), podczas gdy:

- w warunkach niniejszej sprawy brak w aktach postępowania części dokumentów potwierdzających uzyskanie przez uczestnika tytułu lekarza specjalisty w USA, których przedstawienie było wymagane przepisami prawa materialnego do wydania decyzji o uznaniu równorzędności tytułu lekarza specjalisty uzyskanego za granicą, mógł wynikać z tego, że wcale nie zaistniała podstawa do ich wystawienia, ponieważ uczestnik nie miał prawa do wykonywania zawodu w USA oraz nie uzyskał tytułu lekarza specjalisty z neonatologii w USA,

- postępowanie dowodowe w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji winno pozwolić na przeprowadzenie rzetelnej i wszechstronnej oceny przebiegu pierwotnego postępowania oraz prawidłowości wydanej w nim decyzji Ministra Zdrowia z 25 stycznia 2002 r., a pozytywna ich ocena jest niemożliwa bez akt postępowania, a przynajmniej poczynienia ustaleń w przedmiocie wszystkich dokumentów, które zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa były niezbędne do wydania decyzji,

- organ błędnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w aktach postępowania znajdowało się skierowanie do odbycia stażu oraz zaświadczenie o pomyślnie ukończonym w USA stażu specjalizacyjnym, a WSA uznał tłumaczenie tego ostatniego dokumentu za wystarczające;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 31 § 3 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że w przebiegu każdego, a w tym również i badanego postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, a przez to niesłuszne zaaprobowanie tego, że organ w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym:

- nie przeprowadził dowodów przedstawionych przez pana prof. dr hab. J. G. wraz z pismem z 30 kwietnia 2019 r., a także dowodów zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 8 września 2020 r. w oparciu o błędne uznanie, że dotyczą one okoliczności niemających znaczenia dla sprawy w aktualnym jej stanie i są pozbawione doniosłości prawnej, przy czym w zaskarżonej decyzji organ nawet nie ustosunkował się do zgłoszonych i przedłożonych dokumentów,

- a ewentualnie w razie wątpliwości, nie zweryfikował wyżej wspomnianych dowodów np. poprzez bezpośrednie zwrócenie się do [...] (najpierw mailen) w celu uzyskania potwierdzenia informacji przedstawionych przez pana J. G. w mailu z 2 kwietnia 2019 r., a zgodnie z jego twierdzeniami, pochodzących od pana dr V., który – jak wynika z treści zachowanego tłumaczenia przysięgłego – podpisał zaświadczenie o ukończeniu przez uczestnika stażu na [...], znającego więc przebieg i charakter tego stażu, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 31 § 3 i art. 80 kpa) w kontekście przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że postępowanie nieważnościowe nie może zastępować postępowania przed organem drugiej instancji w postępowaniu zwykłym, lecz dopuszczalne i konieczne jest przeprowadzenie przez organ dowodów, których przedmiotem jest wykazanie zaistnienia przesłanek nieważności enumeratywnie określonych art. 156 § 1 kpa, innymi słowy faktów, z których ta nieważność wynika, a w konsekwencji przeprowadzanie tych dowodów, które mają istotne znacznie dla wyniku sprawy, ponieważ dotyczą spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji o uznaniu zagranicznego tytułu lekarza specjalisty za równoważny z polskim tytułem lekarza specjalisty było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa polegające na błędnym zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji niezawiadomienia przez organ skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji w celu umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przy czym należy zaznaczyć, że poinformowanie skarżącego w piśmie z 17 grudnia 2020 r. o tym, że przysługuje mu takie uprawnienie (podobnie jak inne wymienione w tym piśmie), nie było informacją zrozumiałą i wystraczająca dla wypełnienia obowiązku z art. 10 § 2 kpa, podczas gdy wypracowanym w administracji publicznej standardem jest poinformowanie, że organ ukończył postępowanie dowodowe i wyznacza określony termin na zapoznanie się z jego materiałami i wypowiedzenie się co do nich przed wydaniem decyzji, tymczasem gdyby organ prawidłowo zawiadomił skarżącego, to ten zapoznałby się z aktami postępowania – tak, jak uczynił to w terminie na wniesienie skargi do WSA – i złożył twierdzenia i zarzuty sformułowane w pkt I. 1-3. skargi do WSA;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 6 i art. 9 kpa polegające na błędnym zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie rozważył w uzasadnieniu decyzji wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz nie wskazał przyczyn, z których organ odmówił wiarygodności dowodom z dokumentów przestawionych przez pana prof. dr. hab. J. G. wraz z pismem z 30 kwietnia 2019 r. oraz zgłoszonym przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 8 września 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia podstaw załatwienia sprawy;

6) co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez błędne zaaprobowanie przez WSA nieuchylenia przez organ wadliwej decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy;

7) art. 16 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty w brzmieniu z dnia wydania decyzji pierwotnej w zw. z § 31 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów w brzmieniu z dnia wydania decyzji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ, względnie zespół ekspertów, miał kompetencje do uznania programu szkoleniowego lekarzy (specjalizacyjnego), np. zrealizowanego na [...], za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie neonatologii w Polsce (s. 10 decyzji), podczas gdy art. 16 § 1 przytoczonej ustawy jednoznacznie wskazuje, że lekarz może uzyskać tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny po odbyciu przeszkolenia określonego programem specjalizacji i złożeniu egzaminu państwowego albo po uznaniu równoważnego tytułu specjalisty uzyskanego za granicą, więc prawidłowa wykładania § 31 pkt 3 przytoczonego Rozporządzenia prowadzi do wniosku, że Minister Zdrowia może rozstrzygnąć wyłącznie o równoważności zagranicznego tytułu lekarza specjalisty i nie ma kompetencji do uznania jakiegokolwiek szkolenia, czy programu zagranicznego, które nie zakończyło się nadaniem lekarzowi tytułu specjalisty w państwie jego ukończenia, że równoważny z polskim tytułem lekarza specjalisty, a w dalszej konsekwencji na uznaniu przez WSA, że nie spełnia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzja, która uznaje amerykański program szkoleniowy z neonatologii za równoważny z polskim tytułem lekarza specjalisty z neonatologii, podczas gdy decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (contra legem);

8) art. 16 § 1 i 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w brzmieniu z dnia wydania decyzji pierwotnej w zw. z § 31 pkt 2, 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów w brzmieniu z dnia wydania decyzji pierwotnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Minister Zdrowia mógł wydać decyzję o uznaniu zagranicznego tytułu lekarza specjalisty za równoważny z polskim wobec wnioskodawcy, który nie przedłożył następujących dokumentów, ani w żaden inny sposób nie udowodnił faktów, o których się w nich zaświadcza:

a) potwierdzenie uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza w USA,

b) oryginał dokumentu o nadaniu tytułu specjalisty neonatologa w USA,

c) dokument zawierający dane o programie szkolenia specjalizacyjnego,

d) informacja o sposobie i trybie złożenia egzaminu specjalizacyjnego w USA lub innej formie potwierdzenia nabytej wiedzy i umiejętności praktycznych, która uprawniała do uzyskania tytułu lekarza specjalisty w USA, oraz wobec nieuzyskania przez organ:

e) opinii zawodowej wystawionej przez kierownika komórki organizacyjnej, w której lekarz odbywał staż adaptacyjny,

podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów przywołanej ustawy i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że zebranie powyższej dokumentacji stanowi nie tylko konieczny warunek formalny dla wydania decyzji, ale również, że fakty, o których zaświadcza się w tych dokumentach, mają podstawowe znaczenie dla przedmiotu decyzji, a w rezultacie błędnym uznaniem przez WSA, że decyzja o uznaniu zagranicznego tytułu lekarza specjalisty za równoważny z tytułem polskim, przy której wydaniu nie było żadnych podstaw do uznania, że wnioskodawcy przysługuje zagraniczny tytuł lekarza specjalisty, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo jawnej sprzeczności między brakiem takiego uprawnienia a przepisem art. 16 § 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty;

9) art. 16 § 1 i 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w brzmieniu z dnia wydania decyzji pierwotnej w zw. z § 28 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów z dnia 25 marca 1999 r., obowiązującego w dniu wydania opinii przez zespół ekspertów, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że błąd popełniony przez zespół ekspertów, a następnie powielony w decyzji organu, nie może stać się podstawą do skutecznego zakwestionowania tej decyzji, albowiem Minister Zdrowia jest związany treścią wspomnianej opinii zespołu ekspertów, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów wskazuje, że:

- nie wprowadzają one opisanego wyżej ograniczenia i – jak ma to miejsce co do zasady – nie ma znaczenia z czego wynika wadliwość decyzji, a w szczególności, czy została ona zapośredniczona, lecz to, czy kwestionowana decyzja odpowiada prawu,

- w chwili wydania decyzji obowiązywał już § 31 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów, z którego wyraźnie wynika nałożenie na organ obowiązku weryfikacji przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów oraz wszechstronnej oceny opinii Dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (ust. 4) oraz opinii zawodowej (ust. 7), a w rezultacie, nawet gdyby uznać, że odpowiedzialność za wady pierwotnej decyzji spoczywa na zespole ekspertów, a nie bezpośrednio na organie, to niezależnie od tego, jeśli wada ma charakter rażącego naruszenia prawa, to jej stwierdzenie w toku postępowania nieważnościowego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji;

co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi skarżącego do WSA w całości.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz Ministra Zdrowia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA"), rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy natomiast od stopnia precyzji sformułowania jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie zatem, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby wnoszący skargę kasacyjną wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Analizując powyższe wymogi konstrukcyjne szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, wskazać – co jest kluczowe dla dokonania walidacji podnoszonego w tej sprawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania – należy, że przedmiotem oddalającego skargę wyroku WSA w Warszawie była decyzja wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego (tu: nieważnościowego). Z tej przyczyny wadliwość na gruncie prawa materialnego, jak i procesowego, nie powinna być w tej sprawie podnoszona samodzielnie, a w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub odpowiednim przepisem prawa, zastosowanym przez wojewódzki sąd administracyjny (tu: art. 151 ppsa).

Ponadto, wskazać należy, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy bowiem wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to zasadniczo wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych, ale co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tego względu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo naruszenia w zaskarżonej decyzji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w zakresie postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 ppsa. Warto zaznaczyć, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 i art. 151 ppsa to przepisy wynikowe, które stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Orzeczenie uwzględniające albo oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 albo art. 151 ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Powyższe rozważania czynią więc bezpodstawnym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa dotyczący bezpodstawnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Skoro bowiem organ uznał swoją własną decyzję za prawidłową i utrzymał ją w mocy na podstawie stosownych przepisów, a następnie WSA oddalił skargę na decyzję organu, uznając ją za zgodną z prawem, to nie naruszono tym samym powołanych wyżej przepisów.

Natomiast zgodnie z treścią 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest więc aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa można kwestionować "kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa – wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie – nie można skutecznie zwalczać ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, a do tego w istocie zmierza argumentacja skarżącego.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje natomiast na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek pozwalających na odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o uznaniu tytułu specjalisty uzyskanego poza granicami kraju, a więc ustalono stan faktyczny sprawy zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy materialnej, jak i przepisami art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 oraz art. 80 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można pominąć przy tym, że podnoszone przez skarżącego wady postępowania dowodowego mają charakter proceduralny i nie są ujęte w art. 156 § 1 kpa, który enumeratywnie wymienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesione w procedowanej skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają bowiem do uznania, że organ rozpoznający sprawę w trybie nieważnościowym zobowiązany był przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe, zmierzające w gruncie rzeczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. NSA uznaje natomiast, że w przebiegu postępowania nieważnościowego organ zasadniczo nie gromadzi nowego materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, a ocenia jedynie, czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Tym samym organ w żaden sposób nie mógł uwzględnić dowodów wymienionych skardze kasacyjnej, gdyż stanowi on nową okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, a skarżący nie wniósł przecież o wznowienie postępowania, a o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa, nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa stwierdzenia nieważności. Przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, że przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem zasadniczo treści decyzji, a nie procedury poprzedzającej wydanie tej decyzji. Z tego względu – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie, co do zasady nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma bowiem swoje źródło w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania, wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji – wadą jest dotknięte samo postępowanie.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia również art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 6 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie bowiem, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących mu praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie, formułując taki zarzut, powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie okolicznością istotną jest natomiast – co przyznaje zresztą sam skarżący – że pismem z 17 grudnia 2020 r. został zawiadomiony na podstawie art. 10 § 1 kpa, jednakże nie była to informacja zrozumiała, w ocenie skarżącego kasacyjnie. Koniecznym było zatem wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uzasadnia wzruszenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 10 § 1 kpa, czego niniejsza skarga kasacyjna jednak nie czyni.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, to również i one są niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę Sądu pierwszej instancji i wskazuje, że w stosunku zaskarżonej decyzji nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wedle zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia. art. 16 § 1 i 2 ustawy o zawodach lekarzy w zw. z § 31 ust. 2, 3, 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów z 2001 r. oraz § 28 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy stomatologów z 1999 r.

Podstawę zwołania posiedzenia zespołu ekspertów, powołaną w protokole z przedmiotowego posiedzenia, stanowił § 28 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1999 r., zgodnie z którym wniosek o uznanie równoważności tytułu specjalisty uzyskanego za granicą, Krajowa Rada Specjalizacji Lekarskich przygotowuje na podstawie opinii powołanego przez siebie zespołu ekspertów. Opinia zespołu ekspertów miała zatem w toku wszczętego postępowania charakter kluczowy, a co za tym idzie, to na zespole ekspertów ciążyła ocena merytoryczna przedmiotowego wniosku, w tym weryfikacja kompletności dokumentacji koniecznej do dokonania takiej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę, że skoro eksperci uznali przedstawioną dokumentację za wystarczającą, a wnioskodawca nie został w toku całego postępowania wezwany do przedstawienia dodatkowych dokumentów, uznać należy, że sporny wniosek został oceniony jako spełniający wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie.

Podkreślić należy bowiem, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się tłumaczenie przysięgłe zaświadczenia, wedle którego uczestnik pomyślnie ukończył staż specjalizacyjny z zakresu neonatologii i perinatologii wydany przez [...], a zespół ekspertów uznał, że zaliczył on specjalizację w tymże ośrodku neonatologicznym. Skoro zatem zespół ekspertów uznał zdobyte przez uczestnika wykształcenie i wiedzę za wystarczające, a eksperci to osoby posiadające wiedzę w dziedzinie neonatologii, zgodnie z § 28 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1999 r., to ich pozytywna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie znalazła swoje odzwierciedlenie w korzystnej dla uczestnika decyzji. Niezasadnie skarżący kasacyjnie stara się przerzucić odpowiedzialność na Ministra Zdrowia za ewentualne uchybienia zespołu ekspertów czy też Krajowej Rady Specjalizacji Lekarskich. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że wątpliwości co do przedmiotowej dokumentacji dołączonej do wniosku powinny zostać podniesione w toku postępowania w sprawie uznania równoważności tytułu specjalisty, ewentualnie w postępowaniu odwoławczym, a nie w postępowaniu nieważnościowym, które nie jest trzecia instancją odwoławczą.

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z § 30 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2001 r., uznanie tytułu specjalisty uzyskanego za granicą mogło nastąpić, jeżeli zostały spełnione następujące warunki:

1) lekarz, lekarz stomatolog posiada prawo wykonywania zawodu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej,

2) okres szkolenia specjalizacyjnego odbytego za granicą nie odbiega od okresu określonego w programie danej specjalizacji w Rzeczypospolitej Polskiej,

3) program szkolenia specjalizacyjnego w zakresie wymaganej wiedzy teoretycznej oraz umiejętności praktycznych, sposób potwierdzenia nabytej wiedzy i umiejętności odpowiada w istotnych elementach programowi specjalizacji w danej specjalności w Rzeczypospolitej Polskiej,

4) sposób i tryb złożenia egzaminu lub innej formy potwierdzenia uzyskanej wiedzy i umiejętności odpowiada złożeniu przez lekarza egzaminu państwowego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął więc, że w chwili wydawania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, uzyskanie tytułu specjalisty mogło być oparte na "innej formie potwierdzenia uzyskanej wiedzy i umiejętności", której równoważność ze złożonym przez lekarza egzaminem państwowym w Rzeczypospolitej Polskiej podlegała ocenie zespołu powołanych ku temu ekspertów. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę, że skoro przedstawione przez uczestnika zaświadczenie zostało w toku przeprowadzonego postępowania pozytywnie ocenione przez zespół ekspertów, jako wystarczający dowód tego, że posiada on wiedzę i umiejętności odpowiadające tym, które stawiane są przed lekarzami składającymi egzamin państwowy, to próba podważenia zapatrywań dokonanych przez zespół ekspertów, stanowi jedynie element odmiennej oceny dowodu i nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

Wyraźnie podkreślić należy, że organ nadzorczy jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, doszło do rażącego naruszenia prawa. W przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co przy tym kluczowe dla niniejszej sprawy, sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje więc, że pewne mankamenty dowodowe (o ile w ogóle do nich doszło) per se nie mogą świadczyć, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Świadczą one bowiem jedynie o hipotetycznych brakach w dokumentacji, co stanowi uchybienie formalne niemogące mieć wpływu na treść decyzji. Decyzja rażąco sprzeczna z prawem, to zaś decyzja, która już na tzw. pierwszy rzut oka jest rażąco nieprawidłowa i nie może się ostać w demokratycznym państwie prawa. W sprawie takiej nieprawidłowości nie stwierdzono.

Przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest natomiast spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Zasadą jest natomiast trwałość ostatecznej decyzji, które wzruszać można tylko w wyjątkowych wypadkach, a przepisy w tym zakresie nie mogą być wykładane rozszerzająco. W stanie sprawy przypomnieć natomiast należy, że uczestnik od momentu otrzymania spornej decyzji wykonuje do chwili obecnej zawód lekarza specjalisty w dziedzinie neonatologii, rozwijając karierę naukową i zawodową w słusznym przekonaniu, że decyzja Ministra Zdrowia z 2002 r. była prawidłowa i wyposażyła go w konkretne uprawnienia na podstawie obowiązujących przepisów. Należy zatem podkreślić, że ewentualne uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze, w szczególności odbierać im praw nabytych podlegających ochronie, do jakich bez wątpienia zalicza się prawo do wykonywania zawodu.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).