Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty w przedmiocie weryfikacji dokumentacji geodezyjnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

M. D. (dalej jako strona, skarżący) [...] października 2020 r. złożył do Starosty (dalej jako organ) zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym zawierającym wyniki opracowania geodezyjnego dotyczącego opracowania dokumentacji do ustalenia służebności drogi koniecznej na działce nr [...] położonej w obrębie N. D., gmina N. D., objętej identyfikatorem [...]

Pismem z [...] października 2020 r. (data wpływu do organu [...] października 2020 r.) skarżący złożył, na podstawie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a., za pośrednictwem organu, ponaglenie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] listopada 2020 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty w zakresie braku weryfikacji dokumentacji geodezyjnej złożonej w dniu [...] października 2020 r. dotyczącej pracy objętej identyfikatorem [...]

Wskazując na naruszenie przez organ art. 12b ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) - dalej jako p.g.k., skarżący wniósł o :

1. zobowiązanie Starosty do przeprowadzenia weryfikacji złożonej dokumentacji w terminie 7 dni,

2. stwierdzenie, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] października 2020 r. złożył Staroście zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem nr [...], wraz z operatem technicznym zawierającym wyniki opracowania geodezyjnego dotyczącego opracowania dokumentacji do ustalenia służebności drogi koniecznej na działce nr [...]. Przedłożona dokumentacja geodezyjna została wykonana jako część składowa opinii technicznej opracowywanej na zlecenie Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny w sprawie o sygnaturze akt I Ns [...]. Zgodnie z art. 12b ust. 1a p.g.k. weryfikacja dokumentacji powinna zostać przeprowadzona w terminie do dnia [...] października 2020 r., co nie zostało wykonane. Takie działania organu są bezprawne i narażają skarżącego na wymierne straty finansowe wynikające z przekroczenia terminu wykonania opinii dla Sądu i ewentualnego wymierzenia przez Sąd stosownych kar porządkowych wynikających z nieopracowania opinii w terminie. Z uwagi na to, że dokumentacja nie została jeszcze zweryfikowana przez Starostę, skarżący nie jest w stanie wykonać opinii i przesłać jej do Sądu, co wpływa na przewlekłość postępowania sądowego, a ponadto naraża skarżącego na ewentualną karę wymierzoną przez Sąd. Skarżący wskazał również, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnych informacji w kwestii złożonego ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. Organ wskazał również, że protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych sporządzono [...] listopada 2020 r., zaś operat techniczny sporządzony przez skarżącego wpisany został do ewidencji materiałów zasobu [...] listopada 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Jak stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W ten sposób określone są konstytucyjne ramy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej jest taką kontrolą objęta. Jej szczegółowy zakres został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a.). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.

Jak wynika z przywołanych przepisów, w szczególności zaś z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność obejmować może jedynie zaniechanie wydania decyzji, postanowień, aktów, podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, przepisy prawa nie pozwalają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym były jakiekolwiek inne zaniechania organów. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kom. do art. 3, WK 2016 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów na mocy art. 5 p.p.s.a., jak również sprawy objętej właściwością sądów powszechnych.

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Niespełnienie powyższego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. Ponadto, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z akt sprawy złożenie skargi poprzedzone zostało ponagleniem.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, opisany w skardze przedmiot sprawy wskazuje, że skarga wniesiona w niniejszej nie dotyczy bezczynności organu podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie braku weryfikacji dokumentacji geodezyjnej złożonej wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych [...] października 2020 r.

Kwestie związane z weryfikacją przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych zostały uregulowane w art. 12b p.g.k. W myśl ust. 1 tego przepisu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Weryfikacja jest dokonywana niezwłocznie, a w przypadku prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, dla obszaru objętego zgłoszeniem prac: 1) do 1 ha - nie później niż w terminie 7 dni roboczych, 2) powyżej 1 ha do 10 ha - nie później niż w terminie 10 dni roboczych, 3) powyżej 10 ha - nie później niż w terminie 20 dni roboczych

- od dnia otrzymania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 1a).

Do terminów, o których mowa w ust. 1a, nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 12b ust. 1b). Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3). O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu ( art. 12b ust. 3a).

Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust.5).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8).

Przywołane przepisy przewidują formę decyzji administracyjnej dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. W związku z powyższym uznać należy, że czynność poprzedzająca wydanie opisanej wyżej decyzji, polegająca na weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie może sama przez się zostać objęta zakresem działania sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Czynność weryfikacji wyników prac geodezyjnych nie należy do kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 509/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2019 r, sygn. akt I OSK 425/19, CBOSA).

Zatem skoro etap weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej samodzielnie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organu w zakresie samej weryfikacji wyników pracy zgłoszonej przez skarżącego.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ponadto zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie ostatecznie w dniu [...] listopada 2020 r. organ sporządził protokół weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych i operat techniczny sporządzony przez skarżącego został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej spawy należy również zauważyć, że nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, co do dopuszczalności kognicji sądu administracyjnego, to należy mieć na względzie, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA, w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Tymczasem w okolicznościach analizowanej sprawy skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie braku weryfikacji dokumentacji geodezyjnej w dniu [...] listopada 2020 r., a organ [...] listopada 2020 r. pozytywnie zweryfikował wykonaną przez skarżącego pracę geodezyjną i sporządził stosowny protokół weryfikacji. Sama zaś okoliczność, że skarżący nie wiedział o dokonaniu weryfikacji nie wpływa na ocenę dopuszczalności skargi.

W konsekwencji i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie należało odrzucić.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.