Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Przedmiotem skargi Prezydenta [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy wynika, że 10 lutego 2014 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek spółki D.S. A. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej w rejonie ul. D. Al. J. na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz na terenie działki nr ew.[ z obrębu [...] w W. Pismem z 19 marca 2014 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (z tego wniosku) oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Dalej, Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższy wniosek, w wykonaniu ww. postanowienia, został uzupełniony 23 kwietnia 2014 r. W efekcie, Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej w rejonie ul. D."A." na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...] oraz na terenie działki nr ew.[ z obrębu [...] w W.

Pismem z 30 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane.

Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł (słownie: trzy tysiące pięćset złotych), za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej w rejonie ul. D. "A." na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz na terenie działki nr ew.[...] z obrębu [...] w W.

Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. wniósł w terminie Prezydent [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu za dzień wszczęcia postępowania przyjął datę 10 lutego 2014 r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Prezydenta [...]. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 13 dni (tj. okres od 10 kwietnia 2014 r. do 23 kwietnia 2014 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 85 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (85 - 65 - 13 = 7) ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 7 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Wojewoda [...], w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.

Organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdził przy tym, że zażalenie Prezydenta [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważył, że w zażaleniu strona skarżąca podniosła, że przepis art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane, a zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 6 nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że niniejsze postępowanie dotyczy inwestycji, dla której Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę został zamieszczony w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – E., nr karty – [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego odnosząc się do powyższego stanowiska wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane, przepisu ust. 6 nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Podkreślił, że zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym stanowi fundamentalną zasadę wyrażoną m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego. Zagadnienie to znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane precyzuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Prezydent [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2011 r. wskazał, że: "przedmiotowe przedsięwzięcie, ze względu na realizację instalacji do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (...)". Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, okoliczność, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Zgodnie natomiast z przywołanym przepisem obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że przedsięwzięcie, dla którego wydano decyzję środowiskową, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest przedsięwzięciem podlegającym ocenie oddziaływania, o którym mowa w art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji, w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, w przedmiotowej sprawie doszło do 7 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 3.500 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzejącego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 6a Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione wykluczenie przedmiotowej inwestycji z kręgu "przedsięwzięć podlegających ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", o których mowa w art. 35 ust. 6a ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że każde przedsięwzięcie, dla którego wydano decyzję środowiskową, w tym: w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest przedsięwzięciem podlegającym ocenie oddziaływania, o której mowa w art. 35 ust. 6a Prawa budowlanego, gdyż na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne może być przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku stwierdzenia zmian w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej w rejonie ul. D."A." na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz na terenie działki nr ew.[...] z obrębu [...] w W.).

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Dodać też trzeba, że w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Dostrzec także należy, że nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Wskazać jednocześnie należy, że spór jaki powstał w niniejszej sprawie na tle ww. przepisu, dotyczy nie tyle sposobu jego interpretacji, co jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a to: wobec treści art. 35 ust. 6a ww. ustawy. Zgodnie z tym ostatnim, przepisu ust. 6 nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Interpretując i stosując ten ostatni przepis, organy orzekające w sprawie przyjęły, że należy wykładać go ściśle. W efekcie uznały, że wyłączenie w nim przewidziane znajduje zastosowanie tylko w stosunku do tych inwestycji, które podlegały (m. in.) ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie dotyczy to tych – dla których wydano decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Taki sposób interpretacji ww. przepisu przez organy, Sąd w pełni podziela i jednocześnie zauważa, że (w istocie) odstąpienie od zasady szybkości działania w sprawie wydania pozwolenia na budowę uregulowano na zasadzie wyjątku, a tym samym: winno być ograniczone wyłącznie do tych przedsięwzięć, które podlegają ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazana regulacja, skoro ma charakter wyłączenia/wyjątku, winna być bowiem interpretowana wąsko – a więc tak, jak stanowi wprost przepis. Tym samym, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, aby art. 35 ust. 6a Prawa budowlanego dotyczył każdej inwestycji, dla której wydano decyzję środowiskową, w tym też taką, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, z pewnością przepis ten brzmiałby inaczej – wskazując na wydanie decyzji środowiskowej, a nie - na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (a więc: na postępowanie obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu – v. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Należy przy tym dostrzec, że stosownie do treści art. 59 i art. 63 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), nie w każdym przypadku przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania. Stąd też stosowanie art. 35 ust. 6a Prawa budowlanego, należy ograniczyć jedynie do tych inwestycji, dla których ta ocena jest przeprowadzana, czy to z mocy prawa, czy na podstawie rozstrzygnięcia właściwego organu (co zaś wiąże się z obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego dokonania szerszej kontroli przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej, i może mieć wpływ na długość prowadzonego postępowania – wobec także ewentualnej konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organów co do prawidłowości zastosowania w sprawie ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro bowiem Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania cyt. powyżej art. 35 ust. 6a.

W kontekście zaś art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zważyć należy, że bezspornym jest, że 10 lutego 2014 r. (data wpływu do Prezydenta [...]) spółka D.S.A. z siedzibą w W. wniosła o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej. Następnie, Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższe braki wniosku zostały uzupełnione w dniu 23 kwietnia 2014 r. W konsekwencji, postępowanie zakończono [...] maja 2014 r. - decyzją Prezydenta [...] o nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na roboty budowlane. Zatem, postępowanie to trwało od 10 lutego 2014 r. do [...] maja 2014 r., a więc: 85 dni. Niemniej, na mocy art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, należało od ww. okresu (85 dni), odliczyć okres wyznaczony stronie na usunięcie braków wniosku, a więc: 13 dni (od 10 kwietnia 2014 r. do 23 kwietnia 2014 r.). Tym samym, decyzja z [...] maja 2014 r. została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego o 7 dni. Za ten też okres należało na podstawie tego przepisu orzec o wymierzeniu organowi kary pieniężnej.

Takie też ustalenia poczyniono w niniejszej sprawie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 6a oraz ust. 8 Prawa budowlanego, a następnie wydano prawidłowe rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary.

Z tego też powodu Sąd uznał, że tak zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa, w szczególności: art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 6a oraz ust. 8 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem obliczyły okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane, bo zasadnie wskazały, że w przedmiotowej sprawie doszło do 7 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo jednocześnie przyjęły, że ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 znajdował zastosowanie w ww. sprawie.

Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy, prawa nie narusza.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.