II OSK 494/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-08	
Data wpływu	2021-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Robert Sawuła
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 331/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202;  art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudniu 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 331/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 730 (słownie: siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 331/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 5 marca 2020 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej B.L. kwotę 997,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 24 maja 2019 r., znak: B.6740.2643.2018.PB, Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.L. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zbiornikiem na wody opadowe na terenie działki o nr ewid. [...], w obrębie ewid. [...], gmina [...], z zachowaniem określonych warunków.

Starosta [...] wyjaśnił, że odpowiadając na wezwanie organu, inwestor w dniu 16 kwietnia 2019 r. uzupełnił oraz zmienił dokumentację techniczną. Doprowadzono także inwestycję do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych oraz wprowadzono ekrany akustyczne na całej długości linii rozgraniczających terenu o przeznaczeniu U/P z terenem o przeznaczeniu MU. Mając na uwadze wyliczone zmiany dokumentacji organ uznał, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku w wymaganym terminie.

Organ nie uwzględnił protestów właścicieli i współwłaścicieli działek sąsiednich (nr ewid. [...] i [...]) kwestionujących lokalizację oraz materiał, z którego zaprojektowano ekrany akustyczne.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyły strony: M.L., D.K., M.C. i G.C. podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 9/18, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyroku Sądu I instancji został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2365/18, oddalił skargę kasacyjną.

Po rozpatrzeniu odwołania ww. stron, Wojewoda Pomorski decyzją z 5 marca 2020 r., znak: WI-I.7840.3.145.2019.IG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 9/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w [...] i [...] w [...] Przedmiotowa uchwała stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej w toczącym się postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu orzekania przez organ pierwszej instancji wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego był jednak nieprawomocny. Natomiast, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że inwestor oprócz wnioskowanego pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr ewid. [...], w 2017 r. uzyskał pozwolenie na budowę innego tego typu obiektu na działce nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika dodatkowo, że działka [...] również przeznaczona ma być docelowo pod zabudowę magazynową i w tym celu prowadzone było przez Starostę [...] postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zatem wszystkie trzy wymienione i sąsiadujące ze sobą nieruchomości przeznaczone są przez inwestora pod zabudowę magazynową. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że suma powierzchni tych działek wynosi [...] ha. Na przyległej do wspomnianych nieruchomości działce nr ewid. [...] inwestor prowadzi działalność gospodarczą, gdzie przetwarza i gromadzi odpady budowlane. Działka nr ewid. [...] ma powierzchnię [...] ha. W tak opisanych okolicznościach organ przed wydaniem pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] powinien był rozważyć, czy planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

W rozpatrywanej sprawie inwestycje na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], jak również [...], należy niewątpliwie uznać za powiązane ze sobą. Są one do siebie podobne, a zatem rozpatrywać je należy jako jedno przedsięwzięcie związane z działalnością polegającą na magazynowaniu i obrocie materiałami budowlanymi. Realizowane będą na terenie jednego zakładu stanowiącego własność inwestora, mają szereg elementów wspólnych i są ze sobą funkcjonalnie i technologicznie połączone, a powierzchnia działek, na których są prowadzone przekracza łącznie [...] ha.

W tak przedstawionych okolicznościach Wojewoda Pomorski uznał, że projektowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie kwalifikowane w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podobną kwalifikację przewidywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r., obowiązującego na dzień orzekania przez organ I instancji. Inwestor miał zatem obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę oryginału decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Faktyczne niewywiązanie się z tego obowiązku pociągnęło za sobą brak podstaw do stwierdzenia, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona oceną oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji naruszone zostały reguły wyrażone w art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powinno się jej zapewnić dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organy administracji. Od chwili, w której uchylono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, strona powinna mieć możliwość wystąpienia o decyzję o warunkach zabudowy, aby móc uzupełnić wniosek o udzielenie pozwolenia budowlanego.

Po rozpatrzeniu skargi B.L., Sąd I instancji wyrokiem z 9 grudnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Sąd wojewódzki wskazał, że w dniu wydania decyzji przez Starostę [...], zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagane było sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uczyniono. Natomiast w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy wymagane było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże z przyczyn oczywistych skarżąca nie dysponowała decyzją, o której mowa.

W ocenie Sądu I instancji w takiej sytuacji w świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ architektoniczno-budowlany powinien zbadać zgodność planowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestor taką decyzją nie dysponował, należało wezwać inwestora do przedłożenia wskazanej decyzji. W ocenie Sądu czynności tej powinien dokonać organ I instancji i aby umożliwić te działania, organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw po uchyleniu decyzji organu I instancji do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący Wojewoda Pomorski podkreślił, że prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek, jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym, co czyni niemożliwym badanie zgodności projektowanego zamierzenia z planem. Braku tego nie można, wbrew stanowisku Sądu I instancji, uzupełnić w toku już wszczętego postępowania poprzez wezwanie inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem brakiem formalnym i brak jego uzupełnienia w zakreślonym przez organ terminie stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy wadliwie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zamiast zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. mieści się tylko ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. skutkuje brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Analiza art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie postępowania odwoławczego obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie, zamiast zastosować art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości. Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego. Ponadto w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie i rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, zarówno w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przede wszystkim Sąd kasacyjny podziela pogląd skarżącego kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał za konieczne lub choćby uzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to po pierwsze, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi rozwiązanie wyjątkowe, gdyż kasacyjna decyzja organu odwoławczego nie została uznana za jedno z podstawowych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a., ale wyodrębniona w kolejnym przepisie. Poza tym rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ma wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ drugiej instancji jest więc upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Po drugie, art. 138 § 2 k.p.a. może być zastosowany tylko w przypadku łącznego spełnienia dwóch szczególnych warunków przewidzianych w powołanym przepisie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 590/21, LEX nr 3243369 oraz z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6803/21, LEX nr 3258776).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a więc nie ma podstaw do twierdzenia, że istniały zasadnicze wątpliwości odnoszące się do stanu faktycznego. W trakcie postępowania pojawiły się oczywiście poważne wątpliwości prawne, zwłaszcza w kwestii, czy z uwagi na otoczenie nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, czyli otoczenie działki nr ewid. [...], inwestor powinien wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych warunkach inwestycji. Podobnie prawnomaterialny, a nie procesowy charakter ma wątpliwość, czy w związku ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ drugiej instancji ma obowiązek zażądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, czy też powinien – tak jak Wojewoda Pomorski w rozpatrywanej sprawie – odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazane wątpliwości dotyczą jednak zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3), a nie przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynikało z błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W świetle przedstawionych ustaleń jasne staje się, że w trakcie postępowania odwoławczego nie została spełniona pierwsza przesłanka przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. – naruszenie przepisów postępowania niemożliwe do naprawienia przez organ drugiej instancji. W związku z tym za trafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszenie art. 138 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Konsekwentnie, prawidłowe było rozstrzygnięcie organu II instancji polegające na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc na wydaniu decyzji reformatoryjnej. Uchylenie wyrokiem Sądu I instancji decyzji organu odwoławczego oznaczało zatem błędne zastosowanie przepisów objętych przez art. 138 k.p.a. wynikające przede wszystkim z błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zaskarżonego wyroku przedstawioną w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zastosowania poszczególnych norm wyrażonych w art. 138 k.p.a. W zaprezentowanym świetle trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji przyjął, że należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zamiast art. 151 p.p.s.a.

W przedstawionym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i jednocześnie oddalił skargę. W tej sytuacji decyzja organu II instancji stała się ostateczna i prawomocna, a sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę rozstrzygnięta. W tej sytuacji inwestor, jeśli nie rozpoczął prac budowlanych, ma prawo wystąpić z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Przed jego złożeniem musi jednak uzyskać indywidualną decyzję o warunkach zabudowy, a także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Z uwagi na zrzeczenie się rozprawy przez skarżącego kasacyjnie, a jednocześnie fakt, że pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy w oznaczonym terminie, sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.