Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 202/23 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r., nr XCV/1271/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 22 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 202/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 27 uchwały oraz części graficznej w zakresie terenu oznaczonego jako UO1 – w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K. (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 17 marca 2010 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o zmianę planu poprzez przeznaczenie działki nr [...] z terenu UO1 (teren zabudowy usługowej – oświaty i kultury) na teren MN (teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej MN1-MN50).

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 maja 2023 r. sąd wojewódzki uwzględnił skargę. Podano, że skarżący dopełnił formalnych wymogów wniesienia skargi oraz wykazał legitymację do jej wniesienia. Wyjaśniono, że jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami planu, tj. działki nr [...] obr. [...], znajdującej się w jednostce przestrzennej oznaczonej symbolem UO1, której dotyczy § 27 uchwały. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd.

W ocenie sądu pierwszej instancji przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zabudowę usługową z zakresu oświaty i kultury pozostaje w zgodzie z kierunkiem zagospodarowania tego terenu wyznaczonym w studium.

Podniesiono, że poprzez przeznaczenie działki pod ten rodzaj zabudowy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Podkreślono, że podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa usługowa z zakresu oświaty i kultury wraz z urządzeniami sportu i rekreacji oraz zielenią towarzyszącą. Taki rodzaj przeznaczenia umożliwia wybudowanie na działce skarżącego w szczególności szkoły, przedszkola, domu kultury. Z tym przeznaczeniem powiązane zostało przeznaczenie dopuszczalne, w ramach którego przewidziano możliwość zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na usługi z zakresu: ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), usług biurowych i administracji, gastronomii i handlu. Zaznaczono, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego przeznaczenie dopuszczalne znalazłoby zastosowanie tylko wówczas, gdyby wybudowano na niej obiekt zgodny z przeznaczeniem głównym. Również w przypadku przeznaczenia dopuszczalnego określonego w § 27 ust. 3 pkt 2 uchwały funkcja mieszkaniowa powiązana została z przeznaczeniem głównym, tj. z działalnością oświatową. W ocenie sądu pierwszej instancji, taka ingerencja w prawo własności nie jest uzasadniona. Podkreślono, że ocena legalności miejscowego planu wymaga uwzględnienia uwarunkowań istniejących w dacie uchwalenia planu. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy należało zatem wykazać, że w dacie uchwalenia planu analizowano zasadność i niezbędność przeznaczenia terenu prywatnego pod usługi oświaty i kultury. Wyjaśniono, że w uzasadnieniu uchwały oraz aktach planistycznych nie sposób dopatrzeć się, by rozpatrywano jakieś rozwiązanie kompromisowe, inne niż przeznaczenie całej działki skarżącego o powierzchni 0,4307 ha na ewentualną tylko rozbudowę szkoły. W tej sytuacji sąd wojewódzki stwierdził nieważność § 27 planu oraz części graficznej w zakresie terenu oznaczonego jako UO1 – w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] w K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a, poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a., w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie stanowiłaby podstawę do uznania, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzenia planu miejscowego, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku przesłanki istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, niezależnie od zakresu stwierdzanej nieważności;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

II. prawa materialnego tj.:

1) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na etapie opracowania treści ustaleń planu miejscowego doszło do naruszenia władztwa planistycznego, w zakresie, w jakim działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę usługową z zakresu oświaty i kultury (UO1), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłaby do uznania przez sąd, iż ustalenia zaskarżonej uchwały (w zakresie, w jakim stwierdzono ich nieważność), mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i są zgodne z obowiązującymi przepisami;

2) art. 15 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 17 listopada 2015 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego brak szczegółowego uzasadnienia ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego brak szczegółowego uzasadnienia ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości skarżącego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu przedłożył kopię umowy (z 12 grudnia 2023 r.) sprzedaży przez skarżącego na rzecz Gminy przedmiotowej działki z przeznaczeniem pod infrastrukturę sportową dla Szkoły Podstawowej w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale też do art. 106 § 3 p.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 p.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy k.p.c., w tym art. 233 § 1 k.p.c.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się pełnej kontroli odnośnie przyjętego stanu faktycznego, przepisów prawa oraz powiązania tych elementów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Kwestią przesądzającą o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia było wskazane przez sąd wojewódzki nadużycie przysługującego organom gminy władztwa planistycznego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest kwalifikowane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na datę uchwalenia planu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu należy natomiast rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1295/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2110/17). Sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 335/17). O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem publicznym.

W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak również potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Interes publiczny to z kolei uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.).

Planowanie polega zatem na wyważeniu wzajemnym wszystkich istotnych wartości o charakterze publicznym oraz prywatnym, który tutaj reprezentuje właściciel działki nr [...] obr. [...] w K., o czym expressis verbis stanowi wprowadzony w późniejszym okresie do ustawy planistycznej art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że wynik tego ważenia może prowadzić do przyjęcia w planie takich rozwiązań, które prowadzą do ograniczenia prawa własności, co z kolei znajduje usprawiedliwienie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty gminnej, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z u.p.z.p. tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Ustalenia planu mogą i z reguły wkraczają w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości, zagadnieniem zasadniczym jest natomiast czy zgodnie z właścicielskimi oczekiwaniami. Norma art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (vide wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21). Niewątpliwie zdefiniowane pojęcie interesu publicznego jest pojemnym pojęciem i jako takie wymaga w każdej sprawie wypełnienia konkretnym stanem faktycznym.

Priorytet interesu publicznego w realiach tej sprawy jest skutkiem lokalizacji nieruchomości skarżącego graniczącej z terenem szkoły publicznej oraz jej parametrów powierzchniowych. Potrzeba lokalnej społeczności, co bezspornie wynika z treści aktu notarialnego złożonego na rozprawie, zdeterminowała przyjęte w planie przeznaczenie działki pod zabudowę usługową z zakresu oświaty i kultury, z powiązanym z tą funkcją przeznaczeniem dopuszczalnym. Lokalizacja bowiem szkoły oraz możliwość rozbudowy bazy sportowej została ograniczona w istocie do działki skarżącego. Zatem uwarunkowania w tej konkretnej sprawie uzasadniały przeznaczenie prywatnej nieruchomości pod potrzeby celu publicznego.

Co do zasady podzielić należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P2/98, że przy badaniu, czy doszło do naruszenia istoty prawa lub wolności powinno się uwzględniać kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Stąd też oceniając ustalenia planu, odnoszące się do poszczególnych nieruchomości nie można abstrahować od ogólnych założeń polityki Gminy kształtowania ładu przestrzennego. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12 proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami.

W ocenie NSA w realiach niniejszej sprawy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i przekroczenia granic władztwa planistycznego. To rozwiązanie planistyczne spełnia wymóg niezbędności i przydatności dla realizacji celu leżącego u jego podstaw. Ograniczenie w wykonywaniu prawa własności poprzez wprowadzenie wąskiego rodzaju zabudowy było podyktowane i konieczne ze względu na cele publiczne w zakresie oświaty i kultury, co bezpośrednio wynika z Konstytucji RP.

Uznając zatem zasadność części zarzutów skargi kasacyjnej, NSA uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.