II SA/Bk 784/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-28	
Data wpływu	2018-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Lemańska
Elżbieta Trykoszko /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 121; art. 137 ust. 1 i 2, art. 136 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o wywłaszczeniu, za odszkodowaniem, od L. Sz. V. L., na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonych w B. przy ul. N. [...] obręb [...] oznaczonych wówczas jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło celem realizacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1973 r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przedłużenia ul. L. (obecnie ul. J. K. B.) na odcinku od ul. P. do ul. A. R. w B. Decyzja wywłaszczeniowa zostało wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) - dalej również jako ustawa wywłaszczeniowa.

Dnia [...] stycznia 2017 r. W. J. B., M. A. B., M. G., G. G. i A. G. – następcy prawni wywłaszczonej L. Sz. V. L., wnieśli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Do wniosku dołączyli orzeczenia sądowe potwierdzające następstwo prawne wnioskodawców z tytułu dziedziczenia po osobie wywłaszczonej.

Do przeprowadzenia postępowania administracyjnego postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017r. wyznaczony został Starosta B. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że wywłaszczone działki o numerach [...] i [...] wchodzą obecnie w skład nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy B., oraz numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] Starosta Powiatu B., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, orzekł w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej w B., stanowiącej własność Gminy B., oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu [...] – S. jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W pkt 1 sentencji rozstrzygnięcia odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Skarbu Państwa, a zajętej pod drogę krajową. W pkt 2 decyzji organ I instancji orzekł, że część wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. w postaci wydzielonych z nieruchomości Gminy B. o numerze [...] o pow. [...] ha, działek oznaczonych nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha oraz nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Starosta Powiatu B. w pkt 3 decyzji orzekł o ich zwrocie na współwłasność: W. J. B. — w udziale 2/6, M. A. B. — w udziale 1/6, M. G. – w udziale 1/6, G. G. – w udziale 1/6 i A. G. – w udziale 1/6. W pkt 4 i 5 decyzji organ orzekł o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości na łączną kwotę 3.029,01 zł wraz z obowiązkiem jego zwrotu na rzecz Gminy B. w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna w następujący sposób: W. J. B. - udział 2/6 - kwota 1.009,68 zł. M. A. B. - udział 1/6 - kwota 504,83 zł, M. G. - udział 1/6 - kwota 504,83 zł, G. G. - udział 1/6 - kwota 504,83 zł, A. G. - udział 1/6 - kwota 504,84 zł.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina B. wnosząc odwołanie do Wojewody P. Gmina B. podniosła zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107§ 3 K.p.a. Zdaniem Gminy B. organ I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się na fragmencie z całości wywłaszczonego gruntu i nie rozważył w sposób wnikliwy powiązań tego fragmentu z pozostałym wywłaszczonym gruntem w kontekście celu wywłaszczenia (budowa ulicy będącej drogą krajową), który bez wątpienia został zrealizowany. Stwierdził, że wybudowanie ścieżki rowerowej na fragmencie działki Gminy B. o numerze geodezyjnym [...], jest potwierdzeniem zrealizowania celu wywłaszczenia również na nieruchomości gminy.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Powiatu B.. Na wstępie organ II instancji przedstawił podstawy prawne decyzji tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej również jako u.g.n., przytaczając ich treść, a także powołał się na art. 216 ust. 1 u.g.n. Podał, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...] doszło do wywłaszczenia od poprzedniczki prawnej wnioskodawców nieruchomości z przeznaczeniem na realizację celu publicznego polegającego na budowie arterii drogowej w postaci przedłużenia ówczesnej ul. L., wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 1973r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedłużenia ulicy L. na odcinku od ulicy P. do ulicy A. R. w B. Przejęta na rzecz Państwa nieruchomość wówczas oznaczona działkami o nr [...] i nr [...], została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie. Tym samym możliwy jest zwrot tak nabytej nieruchomości pod warunkiem ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ II instancji podtrzymał ustalenia Starosty Powiatu B., że nieruchomość oznaczona na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...] wchodzi obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i stanowi drogę publiczną o kategorii drogi krajowej. Cel wywłaszczenia, wskazany w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...], jakim była budowa drogi, został więc na tej części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany, co w myśl art. 137 u.g.n. uniemożliwia zwrot części działki o numerze [...]. W odniesieniu zaś do nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], organ I instancji ustalił, iż poza fragmentem przez który biegnie ścieżka rowerowa wybudowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], nieruchomość ta stanowi teren zielony pokryty trawą i zakrzewieniem samoistnym. Tak ustalony stan faktyczny potwierdza, że cel wywłaszczenia na wzmiankowanej części nieruchomości nie został zrealizowany, nie wybudowano bowiem na nim drogi lub jakiegokolwiek fragmentu infrastruktury drogowej. Trudno przyjąć, jak stwierdził organ II instancji, że teren porośnięty dziką roślinnością i w żaden sposób nieurządzony mieści się w pojęciu zabudowy drogowej.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania, że Starosta Powiatu B. analizując zgromadzony materiał dowodowy skoncentrował się jedynie na fragmencie nieruchomości, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całości wywłaszczonego gruntu. Stwierdził, że nie ma potrzeby sprawdzania zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomościach ościennych, skoro przedmiotem wniosku jest konkretnie określona nieruchomość. Stanowisko zawarte w odwołaniu prowadzi do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby automatycznym uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, natomiast taka wykładnia przepisów jest sprzeczna z art. 137 ust. 2 u.g.n. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, czy też na jej części. Jeżeli celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach, nie oznacza to, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu, wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na ten cel.

Wojewoda P. za niezasadny uznał również zarzut Gminy B.,

że wybudowanie na fragmencie nieruchomości oznaczonej działką nr [...] drogi eksploatacyjnej (ścieżki rowerowej) potwierdza realizację głównego celu wywłaszczenia polegającego na budowie ul. L. Budowa przedmiotowej ścieżki rowerowej wynikała bowiem z realizacji decyzji Prezydenta Miasta B.

z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], które to rozstrzygnięcie było odrębnym od decyzji wywłaszczeniowej aktem prawnym, w żaden sposób niepowiązanym z realizacją celu wywłaszczenia. Budowa tej ścieżki z uwagi na jej publiczny charakter uniemożliwiła zwrot fragmentu nieruchomości oznaczonej działką nr [...], przez który ścieżka przebiega, nie stanowi jednak przeszkody do zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działka nr [...], a obecnie wchodzącej w skład nieruchomości oznaczonej nr [...].

Bezzasadne, zdaniem organu II instancji, pozostaje stanowisko Gminy B., że Starosta Powiatu B. nie zbadał czy istnienie niezabudowanych terenów zielonych wzdłuż ul. J. K. B. jest konieczne w celu ochrony arterii drogowej przed podtopieniami wywołanymi wylewami rzeki B.

Przy ocenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku na powyższą decyzję ostateczną, Gmina B. zarzuciła spornemu rozstrzygnięciu Wojewody P.:

naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej K. p. a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

W konsekwencji Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał w całości prezentowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem organy obu instancji orzekając o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej od poprzedniczki prawnej wnioskodawców, nie naruszyły prawa.

Zaskarżona decyzja w warstwie materialnoprawnej została wydana w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych przepisów, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się zaś za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy. Bezspornym jest, że od poprzedniczki prawnej wnioskodawców wywłaszczona została na mocy decyzji wywłaszczeniowej z 19 grudnia 1974r. wydanej w oparciu o ustawę z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość składająca się z dwóch działek o ówczesnych numerach [...] i [...] położonych w B. przy ulicy N. [...], o łącznej powierzchni [...] metrów kwadratowych ([...] metrów kwadratowych plus [...] metrów kwadratowych) z przeznaczeniem na realizację celu publicznego w postaci budowy przedłużenia ulicy L. (obecnie J.K. B.) na odcinku od ulicy P. do ulicy A. R. w B. Poza sporem jest również, że działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych w całości znalazła się w granicach pasa drogowego obecnej ulicy B. tj. wybudowanego w oparciu o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny przedłużenia ulicy L. na odcinku od ulicy P. do ulicy A. R. i stanowi obecnie część działki o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w gospodarowaniu Prezydenta Miasta B. jako zarządcy dróg w mieście na prawach powiatu. Bezspornym jest także, że w ciągu drogi publicznej znalazł się również fragment wywłaszczonej działki o numerze [...] stanowiącej własność Gminy B., na którym na mocy późniejszej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wybudowano fragment ścieżki rowerowej (drogi eksploatacyjnej) biegnący na trasie kanału sanitarnego [...] na odcinku od ulicy J.K. B. do ulicy C. w B. Opisane wyżej części wywłaszczonych gruntów, nie podlegają więc zwrotowi z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia i generalne wyłączenie gruntów zajętych pod drogi publiczne z obrotu. Drogi są wyłączone z obrotu prawnego, gdyż należą do kategorii tzw. rzeczy publicznych extra commercium. Rzeczy takie są przedmiotem prawa własności, zastrzeżonym tylko dla podmiotów własności publicznej i jako takie nie mogą być rozporządzane na rzecz innych podmiotów. Poza granicami pasów drogowych znajdują się obecnie fragmenty dawnej działki [...], które po geodezyjnym podziale na potrzeby niniejszego postępowania działki o numerze [...], w skład której weszła działka [...], otrzymały numery [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha.

Skład orzekający stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny na gruncie działek o numerach [...] i [...]. Z oględzin terenu, utrwalonych protokołem oraz fotografiami, wynika, że działki te stanowią nieurządzony teren zielony, pokryty trawą i zakrzewieniami – samosiejkami. Na terenie tych dwóch działek nie ma żadnej infrastruktury drogowej ani infrastruktury związanej z drogą. W tej sytuacji, wyprowadzony przez organy obu instancji wniosek o zbędności powierzchni działek [...] i [...] dla celu wywłaszczenia, jest trafny.

Argumentacja skarżącej nie prowadzi do obalenia oczywistej konkluzji, wynikającej z oględzin stanu zagospodarowania nieruchomości, co do zbędności części nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Wytypowany do zwrotu fragment dawnej działki o numerze [...] jest nieurządzonym terenem zielonym. Brak na nim infrastruktury drogowej, która mogłaby funkcjonalnie powiązać teren z drogami publicznymi. Skarżąca gmina poza gołosłownym stwierdzeniem, że również wytypowany do zwrotu fragment wywłaszczonej nieruchomości jest niezbędny na cele publiczne, nie wskazuje na jakikolwiek dowód rzeczywistego powiązania tego obszaru z infrastrukturą drogową. Samo sąsiedztwo niezagospodarowanych fragmentów nieruchomości z pasami drogowymi, stanowiącymi mienie publiczne, nie jest przeszkodą dla zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniach wielu wyroków sądów administracyjnych, wydanych w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, sądy odwołują się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 13 marca 2014r. w sprawie P 38/11, w którym Trybunał stwierdził, iż jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji" (vide, miedzy innymi, uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 3009/17 oraz prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 790/17). Wbrew stanowisku skarżącej gminy, dopuszczalny jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalność taka wynika wprost z obecnego brzmienia art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W okolicznościach sprawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej działce o dawnym numerze [...]. Z niewykorzystanej natomiast na cel wywłaszczenia działki o numerze [...] zwrotowi podlegają fragmenty położone poza granicami pasa, stanowiącej drogę publiczną, drogi eksploatacyjnej (ścieżki rowerowej), gdyż ona jako rzecz wyłączona z obrotu nie może być zwrócona podmiotom prywatnym.

Zdaniem Sądu ocena przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia wytypowanych do zwrotu fragmentów dawnej działki [...], dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie, jest oceną pełną, prawidłową i odnoszącą się do okoliczności sprawy. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. W postępowaniu zostały bowiem wyjaśnione wszystkie istotne kwestie z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości a przepisy prawa materialnego zostały zastosowane prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).