II SA/Op 167/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-06-18	
Data wpływu	2019-04-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 2768/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2019 r., Nr VI/62/19 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Nysa na rzecz E. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia 28 marca 2019 r. E. H. (dalej też: strona, skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę nr VI/62/19 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" .

Uchwałę tą podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349,1432 i 2500) oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60 i 303).

Zaskarżona uchwała zawiera następującą treść:

§ 1. Ustanawia się świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Nysy.

§ 3. Traci moc uchwała Nr XLIII/636/17 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2447, ze zm.).

§ 4. Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i

wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Załącznikiem do uchwały jest Regulamin przyznawania bonu wychowawczego (dalej też: Regulamin), zawierający szczegółowe zapisy podzielone na następujące części: Postanowienia ogólne (§ 1), Wysokość świadczenia (§2), Kryteria uprawniające do otrzymania bonu (§3), Zasady przyznawania bonu (§ 4), Pierwszeństwo przyznawania bonu (§5), Zasady wypłacania bonu (§6), Utratę uprawnień do bonu (§7) oraz Ewaluację (§8) .

Zgodnie z zapisami § 5 Regulaminu pt. "Pierwszeństwo przyznawania bonu" uchwalono, że:

1. Biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa ustala się, że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 niniejszego Regulaminu.

2. Wyplata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu kompletnych wniosków, tj. decyduje data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w Nysie, z dokonaną przez pracownika Urzędu adnotacją "wniosek kompletny", potwierdzającą jednocześnie datę i godzinę wniesienia kompletnego wniosku.

3. Ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w niniejszym Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, świadczenie nie zostanie przyznane.

Natomiast w myśl § 7 Regulaminu pt. "Utrata uprawnień do bonu" uchwalono, że:

1. Wnioskodawca traci uprawnienie do bonu wychowawczego w przypadku zaprzestania spełniania w okresie, na który przyznano bon, któregokolwiek

z kryteriów określonych w § 3 lub § 5, a w szczególności:

1) zmiany zamieszkania poza Gminę Nysa jednego z rodziców lub starszego rodzeństwa w wieku do 18 roku życia, z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w § 3 ust. 3 pkt 1 Regulaminu;

2) powstania zadłużenia z jakiegokolwiek tytułu wobec Gminy Nysa lub jej jednostek, w tym spółek gminnych oraz zadłużenia z tytułu alimentów, stwierdzonego w okresie pobierania bonu, za wyjątkiem sytuacji, gdy wnioskodawca, po poinformowaniu go przez organ o stwierdzeniu zadłużenia, spłaci je w całości w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyżej wymienionej informacji, przedkładając organowi dowód spłaty zadłużenia;

3) stwierdzonego w okresie wypłacania bonu pobierania świadczeń z budżetu Gminy lub świadczeń wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie, za wyjątkiem świadczeń wskazanych w § 3 ust. 3 pkt 4;

4) pozbawienia, ograniczenia lub zawieszenia władzy rodzicielskiej obojga lub jednego z rodziców albo ustania sprawowania opieki prawnej nad dzieckiem;

5) umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej albo w placówce zamkniętej, w szczególności w domu dziecka, ośrodku opiekuńczym, zakładzie poprawczym;

6) przerwy w zatrudnieniu na okres powyżej 3 miesięcy, w okresie, na który przyznano świadczenie;

7) zaprzestania lub zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej na okres powyżej 1 miesiąca, w okresie, na który przyznano świadczenie;

8) śmierci dziecka, na które przyznano świadczenie;

9) prawomocnego orzeczenia o separacji lub rozwodzie;

10) prawomocnego skazania z art. 207 Kodeksu karnego.

2. Burmistrz Nysy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określonych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia.

3. W przypadku utraty prawa do bonu, gdy wnioskodawca spełni kryteria określone w § 3, ponownie może złożyć wniosek o przyznanie bonu na kolejny okres, o którym mowa w § 4 ust. 4 Regulaminu.

4. Wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu.

5. Za nienależnie pobrany bon uważa się:

1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia;

2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres.

6. 0 zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz Nysy w drodze decyzji administracyjnej.

7. Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

8. Kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 5, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 6. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty.

W skardze sądowoadministracyjnej E. H. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła zapisom § 5 Regulaminu naruszenie art. 2 w zw. z art. 7, art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 22b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U 2018 poz. 220 ze zm.), dalej też w skrócie: u.ś.r., przez postanowienia § 7 ust. 3-7 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do argumentacji zawartej we wcześniej złożonych skargach na uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 i z 26 września 2017 r., Nr XLIII/636/17 o tożsamej treści, których nieważność WSA w Opolu stwierdził w wyrokach wydanych 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 i 31 stycznia 2019 r., sygn. akt. II SA/Op 233/18.

Dalej podniosła, że kwestionowana uchwała w § 5 ustalając, że pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia przysługuje wyłącznie pełnym rodzinom, tj. małżeństwom narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz jej prawa jako matki samotnie wychowującej dzieci. Takie ukształtowanie przyznania świadczenia może również stanowić naruszenie nakazu równego traktowania, będącego emanacją określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości.

Odnosząc się do argumentacji organu, że małżeństwa zostały otoczone szczególną troską ze względu na przepis art. 18 Konstytucji RP, skarżąca dowodziła, iż przepis ten zobowiązuje państwo do opieki i ochrony nie tylko małżeństw, ale również generalnie rodzin, macierzyństwa i rodzicielstwa. W przepisie tym ustrojodawca objął ochroną nie tylko samą rodzinę, ale również poszczególne jej dobra (małżeństwo, macierzyństwo i rodzicielstwo), ale - co najważniejsze - są one traktowane jako dobra samoistne.

Skarżąca poddała kontroli też przepis § 7 Regulaminu, określający przesłanki i zasady zwrotu świadczenia, podnosząc, że przepis ten narusza upoważnienie zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r.

Odwołała się do poglądu wyrażonego przez WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt III SA/Kr 206/13, zgodnie z którym w art. 22a u.ś.r. ustawodawca nie przewidział kompetencji organu samorządowego do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie zasad wydatkowania tego świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Podniosła, że z uwagi na to, iż ustawodawca tworząc upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b u.ś.r., uregulował to zagadnienie identycznie jak w przypadku art. 22a, należy przyjąć, że także i w tej sytuacji rada gminy nie ma możliwości uregulowania aktem prawa miejscowego zasad dotyczących wydatkowania i zwrotu świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego. Bezzasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą tylko § 5 i § 7 ust. 3-7 Regulaminu. Ponadto, skoro kwestionowana uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, to nie ma też podstaw do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506), dalej też w skrócie u.s.g. Przedmiotowa uchwała została bowiem podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności u.ś.r..

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że z treści art. 22b ust. 1 u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały, wynika przede wszystkim, że rada gminy może w drodze uchwały ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5.

Z przepisu tego wypływa dla gminy prawo, a nie obowiązek, ustanowienia dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny, innych niż przewidziane w ustawie. Nadto z treści art. 22b ust. 1 wywieść można, że ustanawiając takie dodatkowe świadczenia rada ma się kierować lokalnymi potrzebami, co należy uznać za rozwiązanie zasadne w kontekście art. 22b ust. 4 u.ś.r., zgodnie z którym wypłata tych świadczeń finansowana jest ze środków własnych gminy.

W tej sytuacji, w ocenie Gminy, w ramach przewidzianego w art. 22b ust. 1 u.ś.r. prawa, rada może ustalić kryteria przyznawania świadczeń, w tym - ze względu na ograniczone możliwości budżetu - kryteria pierwszeństwa w przyznaniu świadczenia, biorąc w tym zakresie pod uwagę przede wszystkim lokalne potrzeby, a poprzez ich pryzmat - uprawniona jest do wskazania kręgu adresatów, którym dodatkowe świadczenie ma być przyznane w pierwszej kolejności.

Działając w ramach tych uprawnień, Rada Miejska w Nysie nie dopuściła się naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji, zwłaszcza, że kwestionowana uchwała, poprzez pryzmat celów, jakim miało służyć wprowadzenie na terenie Gminy Nysa "bonu wychowawczego", z samego założenia nie została skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz korzystających z innej formy wsparcia ze strony państwa, ale do tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo.

W ocenie Gminy, rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale, przewidujące pierwszeństwo przyznania świadczenia rodzicom pozostającym w związku małżeńskim i aktywnym zawodowo, nie stoją również w sprzeczności z art. 32 Konstytucji, ponieważ stanowią przejaw realizacji normy wynikającej z art. 18 Konstytucji RP, którego celem jest zobowiązanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz małżonkami.

Skoro kwestionowane przepisy Regulaminu wzmacniają instytucję małżeństwa, to trudno przyjąć, że mają one charakter dyskryminujący, zwłaszcza, że na gruncie orzecznictwa TK dopuszczalne jest tworzenie instrumentów polityki społecznej, które mają na celu preferencyjne traktowanie małżeństw.

Podejmując uchwałę w takim a nie innym kształcie, Rada miała na względzie, iż w polskim systemie wsparcia szczególnymi przywilejami cieszą się rodziny niepełne, które korzystają ze wspólnych rozliczeń podatkowych, mają pierwszeństwo w dostępie do różnych form opieki oświatowej (żłobki, przedszkola), mieszkaniowej (mieszkania komunalne, socjalne) czy pomocy społecznej (dodatkowe świadczenie dla osób samotnie wychowujących dzieci). Stąd wprowadzając "bon wychowawczy" miała na celu zastosować zasadę wyrównania szans tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych.

Natomiast zastosowane w uchwale odstępstwo od zasady równego traktowania wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, ma oparcie w wartościach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Jest ono również proporcjonalne i mające znaczenie prawne, bo pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, które odnoszą się do małżeństwa i rodziny, biorąc pod uwagę ugruntowane w tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwo TK.

Przedstawioną powyżej argumentację Gmina odniosła także do zarzutów skarżącej dotyczących § 5 Regulaminu. Dodatkowo podniosła, że osoby świadczące pracę na podstawie innych form niż stosunek pracy, czy stosunek służbowy nie zostały wyeliminowane z kręgu świadczeniobiorców, o czym przesądza treść § 3 ust. 2 Regulaminu.

W ramach realizacji przyjętej przez Gminę polityki społecznej i zamiaru osiągnięcia przyjętych celów, postanowiła jedynie, w ramach regulacji § 5 Regulaminu, przyznać pierwszeństwo otrzymania "bonu wychowawczego" tym osobom, które świadczą pracę na podstawie trwałych i stabilnych form zatrudnienia. W tym zakresie Gmina Nysa miała na względzie, że pomoc finansowana z jej budżetu nie będzie mieć charakteru socjalnego, a przyjęte rozwiązanie miało przeciwdziałać sytuacji zawierania "fikcyjnych" umów cywilnoprawnych w celu uzyskania świadczenia.

Zabieg taki jest dopuszczalny w sytuacji, gdy to rada gminy, mając w tym zakresie prawo, a nie obowiązek, ustanawia dodatkowe świadczenia, finansowane z jej budżetu, chcąc zrealizować przyjęte przez siebie cele. W opinii Gminy, bezzasadne są także zarzuty skarżącej co do treści § 5 ust. 3 Regulaminu, który - zdaniem organu - jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych w kontekście pozostałych zasad przyznawania świadczenia określonych w Regulaminie.

Realizacja prawa do świadczeń wprowadzonych w uchwale musi uwzględniać możliwości jej budżetu. Środki planowane w budżecie danego roku na cel wypłaty bonu mają zaspokoić potrzeby maksymalnie dużej liczby świadczeniobiorców, jednakże w pierwszej kolejności tych, którzy spełniają kryteria uznane w ramach przyjętej przez Gminę polityki społecznej jako priorytetowe z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonych przez Gminę celów. Tymi celami było natomiast skierowanie pomocy na zasadzie pierwszeństwa do tej grupy osób, która ze względu na określone w § 5 kryteria w sposób najpełniejszy może zrealizować zamierzone przez Gminę cele przyjętej polityki społecznej.

Za bezzasadny Gmina uznała również zarzut naruszenia postanowieniami § 7 ust. 3-7 Regulaminu przepisu art. 22 b ust. 1 u.ś.r.

Gmina podniosła, że powołany przez skarżącą wyrok WSA w Krakowie dotyczył odmiennego stanu faktycznego, gdyż w sprawie sąd rozstrzygał spór sprowadzający się do tego, czy upoważnieniem zawartym w art. 22a u.ś.r. można objąć możliwość regulowania aktem prawa miejscowego zasad wydatkowania środków uzyskanych z zapomogi, w tym terminu wydatkowania tych środków oraz sposobu udokumentowania tych wydatków, a także zasad ich zwrotu.

Natomiast w Regulaminie nie wprowadzono szczegółowych zasad i terminu wydatkowania środków pochodzących z wypłaconego świadczenia, a przesłanek zwrotu świadczenia nie powiązano z niewłaściwym czy nieterminowym wydatkowaniem tych środków, ale jedynie z tymi przypadkami, w których świadczeniobiorca przestał spełniać kryteria, które uprawniały go do otrzymania świadczenia, czyli stanowiły podstawę jego przyznania. Nadto nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w sprawie, której dotyczył powołany w skardze wyrok, uregulowano zasady przyznawania zapomogi, stanowiącej taki rodzaj świadczenia, który jest ze swej istoty bezzwrotną pomocą finansową. Inny jest zatem charakter świadczenia przyznawanego na podstawie art. 22a, a inny ustanawianego na podstawie art. 22b u.ś.r.

Z brzmienia art. 22b ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym do tych świadczeń nie stosuje się przepisów m in. rozdziału 6 ustawy, nie sposób wywieść, że przedmiotowe świadczenie, przyznawane w oparciu o określone kryteria, ma charakter bezzwrotny.

W ocenie organu, nie sposób uznać, aby wyłączenie w art. 22b ust.

3 stosowania rozdziału 6, w tym art. 30, oznaczać miało, że świadczenia finansowane ze środków gminy miały być bezzwrotne, w sytuacji, gdy świadczenia rodzinne finansowane ze środków budżetu państwa podlegają zwrotowi. Trudno przyjąć, aby zaprzestanie spełniania kryteriów określonych w uchwale w trakcie pobierania bonu, w tym również w sytuacji, gdyby przykładowo okazało się, że świadczenie przyznano w oparciu o dane, które były nieprawdziwe, osoba, która pobrała nienależne świadczenie, nie miała obowiązku jego zwrotu.

Gmina stwierdziła, że w upoważnieniu zawartym w art. 22b ust. 2 u.ś.r. zawiera się także kompetencja organu stanowiącego do określenia przesłanek i zasad żądania jego zwrotu na wypadek zaprzestania spełniania kryteriów, które stanowiły podstawę przyznania świadczenia.

Organ odwołał się także do uzasadnienia projektu uchwały i zawartej tam oceny potrzeb rodzin opartych na małżeństwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U.2018 poz 1302 ze zm.) dalej P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Natomiast na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga E. H. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tą regulacją w aktualnym brzmieniu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, zawarte zostało w art. 22b ust. 1 u.ś.r., wedle którego rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Dlatego uznać należało, że rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Odnośnie do legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze wniesionej w trybie tej regulacji trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Przy takich założeniach w okolicznościach sprawy w ocenie Sądu, uznać należało, że skarżąca wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie postanowienia kwestionowanego Regulaminu w postaci wprowadzonych w § 5 zasad pierwszeństwa przyznawania bonu ograniczają prawo skarżącej, jako matki samotnie wychowującej dzieci, do uzyskania świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego".

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i realny, a nie hipotetyczny, kształtuje zatem sytuację prawną skarżącej. Zawężenie kontrolowanym aktem możliwości uzyskania "bonu wychowawczego" do podmiotów w nim wskazanych i ograniczenie tym samym możliwości realizacji prawa do przedmiotowego świadczenia przez skarżącą, niewątpliwie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego.

Kwestionowana uchwała, jak już wskazano wcześniej, została wydana na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny.

Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza, że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r. do przedmiotowych świadczeń, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.ś.r.

Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępnie na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygając, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia zaskarżoną uchwałą przepisów wprowadzających na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" stanowi dostateczne upoważnienie do określenia zasad pierwszeństwa jego przyznawania, jakie przyjęto w § 5 Regulaminu, należy odwołać się przede wszystkim do celów u.ś.r. oraz konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W tym zakresie ochrona i opieka nad rodziną, jako jedno z zadań administracji publicznej zostały przewidziane w aktach prawnych obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, i to należących zarówno do porządku prawnego międzynarodowego, jak i ogólnopaństwowego oraz porządków lokalnych.

Wśród przepisów prawnych na pierwszym miejscu należy wskazać odpowiednie artykuły Konstytucji RP.

Konstytucja w swojej preambule i pierwszej części wymienia podstawowe zasady polityczne, społeczne i gospodarcze, na jakich oparty jest ustrój państwa polskiego. Wśród nich należy dostrzec zasadę dobra wspólnego, zasadę demokratycznego państwa prawego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę pomocniczości (inaczej subsydiarności). Stanowią one wytyczne dla działań organów państwowych, administracyjnych, jak i sądowych, służących do dokonywania takiej interpretacji przepisów samej Konstytucji, jak i podrzędnych w stosunku do niej źródeł prawa, by nie sprzeciwiały się treści owych zasad (por. A. Kawecka [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz", Wydawnictwo LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2015 r., str. 20).

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wśród takich rodzin ustrojodawca wyróżnił rodziny wielodzietne i niepełne, jako zasługujące na szczególną troskę ustawodawcy. Z omawianego przepisu wynika również, że państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków utrzymania.

W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (opubl. OTK-A 2014/10/112), Trybunał zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągniecia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu.

Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. u.ś.r., na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. W odróżnieniu od sytemu pomocy społecznej, świadczenia rodzinne określają kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne, mają charakter wyłącznie obligatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego, chociaż po nowelizacji u.ś.r. to ostatnie założenie uległo modyfikacji. Wyjaśnienia również wymaga, że w doktrynie wskazuje się, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 554/07).

Odnosząc powyższe do postanowień zaskarżonego Regulaminu jeszcze raz należy podkreślić, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać; nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Rada gminy decydując się na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b u.ś.r. nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać:

1) wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; jak też

2) przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nadto, aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu. Warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc dowolnie podejmować decyzje w tym zakresie, jednakże zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. Idąc dalej przyjdzie zauważyć, że Rada decydując się na udzielanie omawianego wsparcia finansowego, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Zawiera on jednak ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady udzielania zapomogi określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednakże - co należy podkreślić - w ramach obowiązującego porządku prawnego.

Ustalając kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnienia do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Ustalenie tej cechy ma dla oceny konstytucyjności przepisów podstawowe znaczenie, ponieważ przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne albo odmienne. Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających kontrolowane unormowanie.

Celem u.ś.r., co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, jest budowa systemu świadczeń rodzinnych, wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozumieniu u.ś.r. pojęcie "rodzina", określone w art. 3 pkt 16, oznacza odpowiednio następujących członków rodziny m.in.: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567).

Z powyższego wynika, że za cechę wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy Nysa w relacjach rodzinnych zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa wskazano m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu) na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, z wynagrodzeniem wynoszącym co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Powyższe kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia.

Sąd nie kwestionuje możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Zdaniem Sądu, zastosowanie kryteriów pierwszeństwa w sytuacji braku wystarczających środków dla wszystkich beneficjentów, prowadzi bowiem do pozbawienia osób uprawnionych wypłaty należnego im świadczenia. Tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych.

Wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa, stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej wynika zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy faworyzujących. Wynika z tego w szczególności, że prawodawca przyznając uprawnienia, nie może określać kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują w sposób dowolny. Musi on przyznawać dane uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 (opubl. OTK 1996/4/33), argumenty te muszą mieć:

- po pierwsze, charakter relewantny, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium,

- po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,

- po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.

Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt K 1/00, opubl. OTK 2000/6/185).

Wprowadzenie zasad pierwszeństwa różnicuje sytuację prawną beneficjentów świadczenia, ponieważ w bezpośredni sposób wpływa na możliwość realizacji ich uprawnienia. Rada, korzystając z możliwości wprowadzenia odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, dokonała zróżnicowania ich sytuacji w ten sposób, że tylko niektórym z nich przyznała pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia.

W ocenie Sądu, przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony.

Na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji.

Natomiast z art. 3 pkt 16 u.ś.r. wynika, że rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. W ocenie Sądu, należy zatem mieć na uwadze cel u.ś.r., tj. wspieranie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, jak i systematykę całej ustawy, obejmującą w ramach rodziny nie tylko małżeństwa, rodziców dzieci, ale np. ich opiekunów faktycznych. Określenie "rodzina" powinno być odczytywane w kontekście całej u.ś.r., która umożliwia nabycie świadczeń rodzinnych także opiekunom prawnym oraz osobom, które występują

o przysposobienie dziecka, a więc opiekunom faktycznym.

W przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że odmienną regulację może zawierać uchwała rady gminy w sprawie świadczeń na rzecz rodziny. Poza tym dostrzec trzeba, że kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" muszą pozostawać w bezpośrednim w związku z realizacją celu u.ś.r. oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny. W ocenie Sądu, z pewnością dopuszczalne byłoby udzielenie pierwszeństwa w uzyskaniu spornego świadczenia tym rodzinom, które potrzebują takiego wsparcia. Bezspornie też omawiane świadczenie nie ma jedynie charakteru pomocy adresowanej do rodzin tylko w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, jednak nastawione jest przede wszystkim na wsparcie rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Ponadto ustanawiając to świadczenie Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie jego uzyskiwania.

Lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny są uzasadniane okolicznościami, iż rodzice dzieci pozostają w związku małżeńskim oraz w stosunku pracy, służbowym lub prowadzą działalności gospodarczą bądź rolniczą. Nie ulega również wątpliwości, iż w następstwie zastosowania kryteriów pierwszeństwa, świadczenia zostały pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujących zarówno według u.ś.r., jak i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych.

W kontekście samodzielnie traktowanego art. 22b u.ś.r. należy zarzucić uchwale stworzenie przez nią rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych celów, to jest udzielenia pomocy rodzinom. Przyjęte przez Radę Miejską w Nysie kryteria pierwszeństwa nie realizują dyrektyw art. 22b u.ś.r., jak też art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, abstrahując całkowicie od lokalnych potrzeb. Ponadto stwierdzić należy, że zasada pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego" wprowadzona została nie ze względu na realizację art. 18 Konstytucji RP i szczególne potrzeby małżeństw i osób zatrudnionych na podstawie trwałych i stabilnych from zatrudnienia, ale przede wszystkim ze względu na ograniczone środki budżetowe.

Podkreślenia również wymaga, że wywiedziona z treści art. 22b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. kompetencja Rady Gminy Nysa do określenia zasad przyznawania świadczeń nie jest nieograniczona i nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa.

Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego.

W świetle u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Przyznanie "bonu wychowawczego" można ujmować jako jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania od władz publicznych jak najlepszych warunków życia rozwoju ze względu na status dziecka - urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem oraz ze względu na status prawny ich rodziców - pozostawanie w małżeństwie albo konkubinacie. Nadto w świetle art. 18 Konstytucji RP nie tylko małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Pod ochroną znajduje się też rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo i są to dobra samoistne. Rada Gminy w realizacji przyznanych jej zadań nie można podejmować - tak jak to stało się w rozpoznawanej sprawie - środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle zarzutów skargi E. H. stwierdzić jeszcze należy, że z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22a ust. 3 u.ś.r., z której wynika m.in, że do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego Postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu, stąd - w ocenie Sądu -zakwestionowana regulacja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, stanowiąc - jak w niniejszej sprawie - obowiązek pomocy rodzinie przewidziany w u.ś.r., która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Opieka, odnosi się do działań podejmowanych przez władze publiczne na rzecz małżeństw, rodzin czy rodziców, zwłaszcza tych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej.

Władze publiczne mają zaś (co akcentują także art. 71 i art. 72 Konstytucji) obowiązek tworzenia systemów pomocy i wsparcia, przeznaczania na ten cel niezbędnych środków publicznych i tworzenia odpowiedniej infrastruktury.

W realizacji tych zadań nie można podejmować środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 Konstytucji np. przez wykluczenie jednego z rodziców z kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego albo pozbawienie możliwości uzyskania świadczenia przez innych członków rodziny. W kontrolowanej sprawie pozbawiono opieki rodziny i rodzicielstwa. Zaakcentowania wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że "opieka" nie może oznaczać przejmowania przez władze publiczne zadań i obowiązków, które - choćby w świetle zasady pomocniczości - należą do jednostki czy rodziny, bo prowadziłoby to powstawania sytuacji patologicznych (J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej [...], s. 49; M. Dobrowolski, Status [...], s. 27; T. Smyczyński, Rodzina [...], s. 191–192). Tymczasem w niniejszej sprawie objęto pomocą rodziny pełne, formalnie usankcjonowane, aktywne zawodowo i zaradne życiowo, czyli te które realizują swoje podstawowe obowiązki związane z założeniem rodziny. Podczas gdy istnienie między członkami rodziny więzów sankcjonowanych przez prawo jest zjawiskiem typowym, ale nie stanowi conditio sine qua non dla uznania danej wspólnoty za rodzinę.

Nie można pominąć ewolucji stosunków międzyludzkich, która prowadzi do powstawania wspólnot pełnych, czyli obejmujących rodziców i dzieci, ale niepowiązanych przez małżeństwo. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw, by takim rodzinom odmawiać opieki i ochrony, bo w takiej sytuacji dochodzi do dyskryminacji dzieci pozamałżeńskich, co jest konstytucyjnie zakazane.

Konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały wynika stąd, że w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doszłoby do zmiany normatywnej treści zaskarżonej uchwały. Kontrolowana uchwała nabrałaby więc treści nowej i niezamierzonej przez Radę. Z tego powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu całości zaskarżonej uchwały, gdyż wskazane wyżej wady ocenianej uchwały, podjętej z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. oraz norm konstytucyjnych, czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.