II SA/Wa 952/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-28	
Data wpływu	2016-06-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Maria Werpachowska	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Sygn. powiązane	I OSK 384/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i b; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (sprawozdawca), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, , , Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na decyzję Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S. A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. 2) zasądza od Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S. A z siedzibą w W. na rzecz Starosty Powiatu [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), z tytułu zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń SA o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie informacji pisemnej, tj.:

1) kserokopii lub fotografii dokumentów wskazujących numer VIN, figurujący w dokumencie ubezpieczeniowym, zawartym przez PZU SA w 2010 i 2011 r., na samochód osobowy marki [...], rok produkcji 2007, numer rejestracyjny [...] z Panem A. K., zam. [...], PESEL [...];

2) informacji, czy w trakcie czynności związanych z dokonywaniem ubezpieczenia ww. pojazdu ubezpieczyciel ustalił numer VIN widniejący na tabliczce znamionowej pojazdu i udokumentował to fotograficznie lub w inny sposób. Jeżeli ubezpieczyciel posiada taką dokumentację fotograficzną czy w postaci dokumentów, wniósł o udostępnienie ich kserokopii;

3) w przypadku niedysponowania powyższymi dokumentami, wniesiono o podanie informacji pisemnej, jaki numer VIN figuruje w dokumentacji PSU S.A. w zakresie ubezpieczenia ww. pojazdu w 2010 r. oraz 2011 r.

Wniosek ten wpłynął do PZU SA w dniu [...] lutego 2016 r.

W odpowiedzi na wniosek, Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA pismem z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), odmówił udostępniania żądanych wnioskiem informacji.

Starosta Powiatu [...] zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

PZU SA pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] marca 2016 r.

Argumentował, iż art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844) zobowiązuje Spółkę do zachowania w tajemnicy treść umowy ubezpieczenia, co uzasadnia zastosowanie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nadto Starosta Powiatu [...], jako organ władzy publicznej nie jest, w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, uprawniony do korzystania z niej. Zastosowany w tym przepisie termin "każdy" nie odnosi się do organów władzy publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie swoistego rodzaju "kontroli społecznej" organów władzy publicznej oraz realizowania zasady jawności i transparentności działań tych organów.

Starosta Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie odmawiające udostepnienia żądanej informacji.

Rozstrzygnięciu (decyzji) PZU SA z dnia [...] kwietnia 2016 r. zarzucił naruszenie:

przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę jej udostępnienia, pomimo istnienia takiego obowiązku;

art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niezasadne przyjęcie, że określenie "każdy" zawarte w treści art. 2 ustawy nie obejmuje swoim zakresem Starosty;

art. 16 ust. 2 w zw. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 138 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w której treści podmiot odmawia udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy ponownie rozpoznając ponowny wniosek podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji winien utrzymać w mocy decyzję, uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając - tę decyzje - umorzyć postępowanie odwoławcze;

art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 Kpa, poprzez wydanie decyzji przez podmiot nieuprawniony tj. pełnomocnika procesowego, który w niniejszej sprawie rozpoznał na podstawie tego samego pełnomocnictwa zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej jak również wniosek o jego ponowne rozpoznanie.

W konkluzji skargi Starosta wniósł o uchylenie obu decyzji PZU SA.

W uzasadnieniu skargi wskazał na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2007r., sygn. akt II SAB/Sz 26/07, uznający PZU SA za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym. Skarb Państwa posiada udziały w tej Spółce, zaś udziały Skarbu Państwa w spółce akcyjnej stanowią majątek publiczny, na co wskazuje uzasadnienie uchwały siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/05.

Argumentował, iż w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 537/14, teza 2 wskazano, że: "W razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 powyższej ustawy." Podobne stanowisko zawarł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt: II SAB/Wa 568/15.

Błędne jest stanowisko co do objęcia żądanych informacji tajemnicą. Dane, o które występuje Starosta zostały wskazane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2014r,, sygn. akt: III SA/Łd 504/14, jako podlegające udostępnieniu i nie stanowiące tajemnicy. W wyżej wymienionym wyroku Sąd wskazał, że: "Tajemnicą są objęte umowy ubezpieczenia, a nie dokument (nawet w formie fotografii), z którego wynika numer VIN." Powołany wyżej wyrok został wydany w związku z prowadzonym przez Starostę postępowaniem administracyjnym i do uzyskania żądanych informacji został on zobligowany przez Sąd.

Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko domagające się odrzucenia skargi, PZU SA twierdziło, iż informacja żądana wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja ta podlega także ochronie jako tajemnica ubezpieczeniowa. Nadto PZU SA nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych tą ustawą do udostępnienia informacji publicznej jak i również Starosta nie wykazał, iż jest uprawniony, zgodnie z ta ustawą do uzyskiwania formacji publicznej w trybie tej ustawy. W ocenie PZU SA argumentacja ta czyni skargę niedopuszczalną.

Identyczną argumentację wskazało PZU SA, domagając się oddalenia skargi, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.

Dla powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej musza został łącznie spełnione zarówno przesłani podmiotowe jak i przedmiotowe, zawarte w tej ustawie. Innymi słowy, przedmiot wniosku musi mieścić się w kategorii przedmiotowej informacji publicznej (stanowić informacje publiczną), podmiot żądający udostepnienia informacji publicznej musi być podmiotem, do którego odnosi się regulacja zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy oraz podmiot zobowiązany do jej udostepnienia musi spełniać cechy wskazane w art. 4 ustawy. Są to przesłanki warunkujące stosowanie omawianej ustawy.

W niniejszej sprawie zarówno Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA jak i Starosta Powiatu [...] błędnie rozumieją przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego błędnie jej używają jako środka do uzyskania informacji oraz błędnie nią się posługują w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie.

Natomiast ustawa o dostępie od informacji publicznej w art. 2 ust. 1 - dostęp do informacji publicznej przyznaje "każdemu".

WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że: "celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie , a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów." Dlatego, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12 stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia , precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13, stwierdzając, iż użycie w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdy", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności w władzy publicznej.

Podzielając w pełni powyższe poglądy należy wskazać, że termin "każdy" użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów władzy publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwianie tym organom uzyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub wykonujących zadania publiczne. Zgodzić się należy z poglądem doktryny, iż: "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo". (patrz: P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s. 197).

W tej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że Starosta Powiatowy w R. jako organ władzy publicznej nie był uprawniony do wystąpienia do Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego przedmiotowy wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. nie mógł wywołać skutku w postaci powstania po stronie jego adresata tu – PZU SA obowiązku bądź udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej, bądź też odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

W tym aspekcie sprawy wskazać także należy, iż żądanie udostepnienia identycznej co do treści informacji stanowiło przedmiot sprawy o bezczynność między tymi samymi stronami, rozpoznanej przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/WA 1009/15. Oddalając skargę Starosty [...] na bezczynność PZU SA w tamtej sprawie, Sąd zawarł pogląd o braku po stronie organu władzy publicznej, którym jest miedzy innymi także starosta, legitymacji do żądania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni aprobuje pogląd zawarty we wspomnianym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela natomiast pogląd, iż Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, iż Skarb Państwa posiada w tej Spółce udziały, co stanowi notorię sądową. Zatem trafnie argumentuje w tej materii Starosta [...], odwołując się do uzasadnienia uchwały siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/05, iż udziały Skarbu Państwa w spółce akcyjnej stanowią majątek publiczny.

PZU SA spełnia dyspozycję art. 4 ust. 5 omawianej ustawy. Nie znaczy to jednak, iż wszystkie posiadane przez ta Spółkę informację automatycznie stają się informacjami publicznymi, bez względu na katalog wskazany w art. 6 ustawy.

W niniejszej sprawie przedmiot żądania objętego wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. wymyka się pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowa ubezpieczenia prywatnego pojazdu nie zawiera żadnych cech stanowiących o jej publiczno-prawnym charakterze. Nie jest to rozstrzygnięcie sprawy publicznej ani rozstrzygnięcie wydane przez organ publiczny.

Reasumując, z trzech niezbędnych do wystąpienia łącznie przesłanek warunkujących stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli także procedowanie w ramach jej przepisów), w niniejszej sprawie jest spełniony jedynie jeden – istnienie po stronie PZU SA zobowiązania do udostępniania informacji publicznej w ramach omawianej ustawy.

Nie jest natomiast spełniona przesłanka warunkująca po stronie wnioskującej, prawo do żądania udostepnienia informacji publicznej w ramach ustawy i nie jest spełniona przesłanka warunkująca zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Zatem z uwagi na każdą z tych dwóch przyczyn, wniosek złożony w trybie tej ustawy w dniu [...] lutego 2016 r. był bezskuteczny i dlatego nie mógł zostać rozpatrzony w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza przy zastosowaniu art. 16.

Zaznaczyć tu należy, iż jakkolwiek w rozstrzygnięciach z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. PZU SA nie posługuje się terminem decyzja, to jednak rozstrzygnięcia te mają formę decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozstrzygnięcia te odwołują się wprost w swojej treści do przepisu art. 16 ust. 1 w kontekście art. 5 ustawy, wskazującego na przyczyny odmowy udostepnienia informacji publicznej. (W tej materii odwołano się nadto do tajemnicy ubezpieczeniowej uregulowanej w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.)

Oba te rozstrzygnięcia zawierają przywołaną wyżej podstawę prawną, są zwrócone do indywidualnego adresata i uzasadniają przyczyny rozstrzygnięcia. Zatem nie sposób nie uznać, iż PZU SA procedowało w rozpatrywaniu tej sprawy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydając w tej sprawie decyzje przewidziane w art. 16 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, iż decyzje te zostały wydane przez spółkę z prawa handlowego, a zatem sposób podpisywania takich decyzji musi być odpowiedni do sposobu reprezentacji spółki wynikających z odpowiednich przepisów prawa handlowego i kodeksu cywilnego i z tych przyczyn będzie odbiegał od sposobu podpisywania decyzji przez organ administracji, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego.

Skoro zatem wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. nie był wniesiony przez podmiot uprawniony (zgodnie z wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy) i nadto żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, to każde z powyższych okoliczności – brak podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej i brak przedmiotu informacji publicznej - stanowi o niezależnej przesłance do odmowy zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem w niniejszej sprawie PZU SA nie mogło w ogóle procedować w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Winno natomiast poinformować Starostę [...] o powyższych przeszkodach uniemożliwiających zastosowanie tej ustawy. Do takiego poinformowania skuteczne jest jedynie pismo a nie decyzja wydana w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydania w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podtrzymująca wcześniejszą decyzję – rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2016 r., również wydaną w trybie art. 16 tej ustawy, naruszają prawo. W formie decyzji załatwiono bowiem sprawę nie należącą do reżimu objętego ustawą u dostępie do informacji publicznej i nadto sprawę tą załatwiono w trybie procedowania błędnie stosując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo trafności podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostepnienia żądanej informacji.

Powyższe uchybienia nakazują uchylenie obu podjętych z takimi wadami decyzji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. b) oraz w zakresie kosztów na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.