Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. o sygn. akt II SAB/Wa 637/16 w sprawie ze skargi I.M. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 511/15 zobowiązał Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzeniu wniosku I.M. (zwanej dalej skarżącą) z dnia 7 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczy informacji w postaci skanu lub formy papierowej protokołu posiedzenia Prezydium NRA z dnia 4 listopada 2014 r.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, w dniu 6 sierpnia 2015 r. podjęło uchwałę nr [...], którą odmówiło udostępnienia żądanej przez ww. informacji, ponieważ w ocenie organu nie stanowi ona informacji publicznej. I.M., w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. wyraziła niezadowolenie z treści uchwały i stwierdziła, że jej żądanie powinno zostać ponownie rozpoznane.

I.M. w dniu 24 czerwca 2016 r. skierowała do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackie pismo, określone jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwała organ na podstawie art. 37 § 2 Kpa do określenia nowego terminu załatwienia sprawy i wyjaśnienia przyczyn zaistniałej zwłoki w załatwienie jej sprawy w terminie.

W dniu 1 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga ww. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o zobowiązanie Naczelnej Rady Adwokackiej do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Naczelnej Radzie Adwokackiej grzywny w kwocie 3000 zł i przyznanie na jej rzecz od Naczelnej Rady Adwokackiej 1500 zł.

Naczelna Rada Adwokacka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Z uzasadnienia pisma procesowego wynika, że w ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej nie został skutecznie złożony przez skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a niezależnie od tego niedopuszczalne jest zaskarżenie w trybie art. 127 § 3 Kpa rozstrzygnięć Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem zobowiązał Naczelną Radę Adwokacką w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej I.M. z dnia 17 sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak też zasądził od Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie na I.M. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Orzeczenie Sąd ten oparł na podstawie art. art. 149 § 1 pkt. 1 i § 1a oraz § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Jak wskazał Sąd, skarżącej doręczono uchwałę nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, w której została ona pouczona, że uchwała jest ostateczna i można ją zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pomimo błędnego pouczenia skarżąca pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. – w ustawowym terminie do wniesienia środka zaskarżenia - wystąpiła do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. wezwała organ w trybie art. 37 § 1 Kpa do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że to treść, a nie forma przesądza o charakterze pisma wniesionego do organu. Zatem pismo skarżącej z dnia 17 sierpnia 2015 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ był zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej uchwałą z dnia 6 sierpnia 2015 r. i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, reprezentowane przez adw. S.K. Postawiło w niej orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 1 oraz 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Po drugie, naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynika sprawy, przez nałożenie na Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wyrokiem WSA w Warszawie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, mimo że żaden przepis nie nakłada na to Prezydium takie obowiązku.

Skarga kasacyjna została opatrzona lakonicznym uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.),, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego wyroku nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez ministra rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Godzi się zatem odnotować, że stosownie do jego art. 1 pkt 1, Kodeks postępowania administracyjnego normował postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W art. 1 pkt 2 k.p.a. stanowił jednak, że Kodeks ten normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Należy też uwzględnić, że w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Koresponduje to z art. 78 Konstytucji stanowiącym, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Mając na uwadze powyższe, instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazana w art. 127 § 3 k.p.a., ma w sprawie zastosowanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Skarżące kasacyjnie Prezydium NRA nie wykazało istnienia odmiennego trybu realizacji zasady dwuinstancyjności w sprawie.

Co się tyczy art. 1 oraz art. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, to znajdowały one w sprawie zastosowania i nie były stosowane przez sąd pierwszej instancji, wobec czego zarzuty pod ich kątem – niewyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – są nieusprawiedliwione.

Z tych względów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie był zasadny.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej również okazał się nieusprawiedliwiony. Skarżące kasacyjnie Prezydium powołał art. 2 Konstytucji i art. 6 k.p.a., uznając, że Sąd naruszył ich dyspozycję nakładając na organ obowiązek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że nie wynika on zdaniem skarżącego kasacyjnie z przepisów prawa. Abstrahując od lakoniczności tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego wad konstrukcyjnych, jak wskazano wyżej, istniały podstawy prawne wymagające od Prezydium NRA rozpatrzenia wniosku z dnia 17 sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżące kasacyjnie Prezydium NRA nie wykazało, że postępowanie przed nim jest jednoinstancyjne.

Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.