I GSK 782/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-21	
Data wpływu	2022-04-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Jacek Boratyn	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Sygn. powiązane	I SA/Łd 810/21	
Skarżony organ	Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 810/21 w sprawie ze skargi M.Sp. z o.o. w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.504.3959.2021.AJ/15ggab w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 810/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Ł. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi z 19 sierpnia 2021 r., w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu 30 czerwca 2021 r. spółka złożyła wniosek do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 30 000 zł co do 5 pracowników przedsiębiorstwa na okres 3 miesięcy od czerwca 2021 r.

Pismem z 19 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Urząd Pracy odmówił zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Jako podstawę prawną odmowy powołano art. 15ggb ust. 1, art.15gga ust. 11 i 23 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID) w zw. z § 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 371, dalej: rozporządzenie o wsparciu). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca nie spełnia warunku wskazanego w § 1a ww. rozporządzenia, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Organ dokonał oceny spełnienia tego warunku na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, że zgodnie z aktualnymi informacjami ujawnionymi w Bazie Internetowej REGON przeważająca działalność gospodarcza skarżącej na dzień 31 marca 2021 r. to działalność gospodarcza oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem: 78.30.Z, a kod ten nie jest wymieniony w art. 15gga ust. 1 ustawy.

Zdaniem WSA, ocena spełnienia warunku dopuszczalności zawarcia umowy jest bowiem wynikiem prostego zestawienia danych REGON i danych wniosku. Takie ujęcie jest zresztą spójne z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada szybkie udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie rozporządzenia i ustawy przez nieuwzględnienie przez organ faktycznej, a nieobjętej wpisem w REGON, przeważającej działalności skarżącej, a zamiast tego uznanie za wiążące danych z bazy REGON. Sąd nie podzielił też przywołanej w skardze argumentacji dotyczącej charakteru wpisu w rejestrze REGON. Zdaniem Sądu skutki nieujawnienia w tym rejestrze rzeczywistej i aktualnej przeważającej działalności przedsiębiorcy obciążają wyłącznie stronę skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu § 1a rozporządzenia o wsparciu w związku z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia warunku uzyskania świadczenia, polegającego na prowadzeniu jako przeważającej działalności gospodarczej działalności oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności 2007 według rejestru REGON, podczas gdy skarżąca wykazała, że jej faktyczna, przeważająca działalność objęta jest kodem PKD 47.71.Z wskazanym w tym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Sąd pierwszej instancji w Łodzi skargi, a w konsekwencji naruszenie:

a) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 1a rozporządzenia o wsparciu w zw. z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w sposób opisany w pkt 1) powyżej,

b) art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż zaskarżona odmowa zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy wydana przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi w dniu 26 sierpnia 2021 r., naruszała przepisy postępowania, tj.: art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie w rozstrzyganej sprawie

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej odmowy przez organ zawarcia umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W tym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Łodzi trzy zarzuty, spośród których jeden dotyczy naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie wymienionych w nim przepisów, dwa zaś kolejne naruszenia przepisów postępowania. W tej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS).

I tak, w pierwszym z procesowych zarzutów, oznaczonym w petitum skargi kasacyjnej numerem 2a, spółka podniosła uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 1a rozporządzenia o wsparciu, w zw. z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID wskazując że miało to miejsce poprzez naruszenie tychże przepisów prawa materialnego. Odnosząc się więc do tej postaci zarzutu już na wstępie zauważyć należy, że wbrew deklaracjom jego autora odnosi się on w istocie nie do naruszenia przepisów postępowania, ale prawa materialnego. W ramach tego zarzutu nie wskazano też pełnej i jednoznacznej postaci podnoszonego naruszenia prawa, o czym świadczy zawarte w jego treści odesłanie do zarzutu nr 1, dotyczącego naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany w stopniu, który wyklucza możliwość uznania jego zasadności. W zakresie jego podstawy prawnej skarżąca kasacyjnie ograniczyła się bowiem do wskazania jako naruszone przez WSA w Łodzi jedynie wynikowych przepisów p.p.s.a. (tj. takich które określają wyłącznie sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku uwzględnienia przez niego skargi, między innymi na akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także oddalenia skargi), które nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, a także, jak sama to wprost przyznała, przepisów prawa materialnego – § 1a rozporządzenia o wsparciu w związku z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID, w dodatku bez wymaganego wskazania postaci tego naruszenia. Tak więc z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowy zarzut jest wewnętrznie sprzeczny, jeżeli chodzi o jego podstawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a, a przy tym niejasny i niekompletny. Dodać przy tym należy, że prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego nie można kwestionować poprzez zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na opisane wyżej wady omawianego zarzutu, nie był w stanie odnieść się do niego merytorycznie, w konsekwencji czego zarzut ten uznać należało za nieskuteczny.

W drugim z zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła również naruszenie tych samych wynikowych przepisów p.p.s.a., w szczególności art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy, a to w związku z nieuchyleniem zaskarżonego aktu, który jej zdaniem został wydany z naruszeniem art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, 11 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie w sprawie. W tym wypadku również, w ramach podstaw prawnych zarzutu skarżąca kasacyjnie, poza art. 12 Prawa przedsiębiorców odnoszącym się do ogólnych zasad prowadzenia postępowania wobec czy też z udziałem przedsiębiorców, odwołała się do przepisów tej ustawy o materialnoprawnym charakterze. Co zaś się tyczy Konstytucji, to jako naruszone wymieniła przepisy statuujące, w sposób ogólny i generalny, pewne zasady ustrojowe, z których to nie sposób jest wywieść jakichkolwiek wniosków dotyczących ewentualnych uchybień proceduralnych popełnionych w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego dodać również należy, że formułując twierdzenie odnośnie postaci naruszenia prawa, stanowiącego według skarżącej kasacyjnie podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, wskazała ona na nieprzyznanie jej wsparcia na rzecz ochrony miejsc pracy. Wynika z tego w sposób jednoznaczny, że w tym przypadku upatruje ona uchybienia ze strony Sądu pierwszej instancji nie tyle w popełnionych przez niego błędach proceduralnych, o istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu, ile w akceptacji stanowiska organu, co do meritum sprawy. Tym samym więc stwierdzić należy, że również w przypadku tego zarzutu nie porusza ona w istocie kwestii procesowych.

W kwestii podstaw prawnych omawianego zarzutu zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie, odwołując się między innymi do przepisów ustawy o COVID, całkowicie pominęła chociażby jej art. 15gga ust. 9, odnoszący się przynajmniej częściowo do weryfikacji wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń, czyli traktujący o procesowych aspektach przyznawania wsparcia na ochronę miejsc pracy.

W przedmiotowej sprawie WSA w Łodzi oddalając skargę spółki stwierdził, że przepisy k.p.a. nie znajdowały zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, albowiem nie regulują one postępowania w sprawie rozstrzyganej innym niż decyzja czy postanowienie aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taką zaś formę załatwienia sprawy wywiódł bezpośrednio z § 1a rozporządzenia o wsparciu w zw. z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID. Spółka nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, w wywiedzionej od jego wyroku skardze kasacyjnej nie zarzuciła uchybienia żadnego z przepisów k.p.a., natomiast zasadność swojego poglądu na istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy kwestie wywodzi z innego rodzaju przepisów, tj. Konstytucji i Prawa przedsiębiorców, do których WSA się nie odwoływał. Z ich treści nie sposób też wywieść zasadności podnoszonych przez nią twierdzeń.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 32 ustawy zasadniczej, to jest on niedostatecznie precyzyjny. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem, którego z ustępów on dotyczy i dlatego zarzut ten nie poddawał się merytorycznemu rozpoznaniu. Z kolei zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji skarżąca nie uzasadniła i dlatego także ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, to wyjaśnić należy że z tego przepisu wywodzi się co najmniej kilka norm o zasadniczym znaczeniu dla tworzenia prawa i jego stosowania. Strona skarżąca odwołała się do zasady proporcjonalności, przy czym sformułowane w uzasadnieniu środka odwoławczego tezy koncentrują się wokół równego traktowania podmiotów – przedsiębiorców. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto twierdzenie o braku jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Obowiązek zgłoszenia w rejestrze przedmiotu prowadzonej działalności ma charakter ustawowy i powszechny; dotyczy wszystkich przedsiębiorców. Jego spełnienie nie stanowi także nadmiernego obciążenia dla skarżącego na tle innych uczestników obrotu gospodarczego. Wprawdzie strona wskazuje także na nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania świadczenia przewidzianego ustawą i rozporządzeniem, ale nie wyjaśnia bliżej tego stanowiska. Teza o braku zachowania zasady proporcjonalności nie znajduje zatem uzasadnienia. Brak podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z odnośnym przepisem Konstytucji, z którego zasadę proporcjonalności skarżąca spółka wywodzi czyni ponadto nieuzasadnionym zarzut braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji podnoszonego w skardze naruszenia tej zasady konstytucyjnej.

Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego spółka zarzuciła dopuszczenie się przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i wadliwego zastosowania § 1a rozporządzenia o wsparciu w związku z art. 15gga ust. 1 i art. 15ggb ustawy o COVID. W twierdzeniach przedmiotowego zarzutu ograniczyła się jednak do samego powołania się na błędną wykładnię, bez wyjaśnienia na czym błąd w tym zakresie miałby polegać, koncentrując się na kwestii wadliwego zastosowania wymienionych przez siebie regulacji, skutkującego nieprzyznaniem jej wsparcia. Do błędów w zakresie wykładni jedynie pobieżnie odniosła się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, enigmatycznie wskazując na niewłaściwe, jej zdaniem, przywiązanie nadmiernej wagi przez WSA w Łodzi do rezultatów wykładni językowej. Jej argumenty w tym zakresie są jednak bardzo ogólnikowe i mało precyzyjne, wobec czego nie sposób jest stwierdzić w czym w istocie i w jakim zakresie upatruje błędu wykładni ze strony Sądu pierwszej instancji. Tak więc w oparciu o tego rodzaju twierdzenia przedmiotowego zarzutu nie można wytknąć Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowości prowadzącej do konieczności uchylenia jego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy uzupełniania zarzutów skarg kasacyjnych stron, które zostały sformułowane w sposób wadliwy bądź niepełny.

W kwestii wadliwego zastosowania wymienionych w zarzucie przepisów stwierdzić zaś należy, że bez uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, wszelkie twierdzenia w tym zakresie nie znajdują uzasadnionych podstaw. W istocie bowiem nie wiadomo z czego skarżąca kasacyjnie wywodzi błędne zastosowanie wymienionych przez siebie regulacji prawa materialnego. Jej stanowisko w tym zakresie ogranicza się w rzeczywistości do prostego zaprzeczenia ocenie zaprezentowanej przez Sąd, co do legalności odmowy zakwalifikowania jej przez organ w Łodzi do podpisania umowy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.

Końcowo dodać również należy, że nie zgadzając się z WSA w Łodzi co do ustalania rodzaju działalności, mającej dla niej charakter działalności przeważającej, spółka całkowicie pominęła przepis, który mówi o czynieniu ustaleń w tym zakresie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, tj. § 1a ust. 2 rozporządzenia o wsparciu. Ta jednostka redakcyjna generalnie powołanego przepisu 1a rozporządzenia nie została wymieniona w ramach żadnego z zarzutów, co również potwierdza to, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyka istoty problemu, związanego z przyznaniem wsparcia na ochronę miejsc pracy.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).