Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn.. akt I SAB/Wa 330/22 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie zastosowania art. 184 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 grudnia 2022 r, sygn. akt I SAB/Wa 330/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę S. M. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie zastosowania art. 184 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w myśl którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna, gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia albo aktu lub nie dokonuje czynności dotyczących uprawnień, lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji wyjaśnił w tym zakresie, że – po pierwsze - Prokurator Generalny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., – po drugie - sposób rozpoznania korespondencji kierowanej do organów prokuratury oraz zasadność i prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć weryfikowane są w innym trybie - na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1375). Zdaniem Sądu I instancji w innym trybie podlegają również rozpoznaniu wszelkie skargi i wnioski dotyczące działalności prokuratury. W tym ostatnim przypadku są to zasady zawarte w Dziale XIV rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1206), przy czym, przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo o prokuraturze.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. M. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 i w zw. z art. 184 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Prokurator Generalny nie jest organem administracji publicznej a tym samym jego bezczynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności (bezczynności), poddanych kognicji sądu administracyjnego. Jako drugi z zarzutów skarżący sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi mimo niekompletnych akt, nie zawierających m.in. tekstów wyroków NSA z 12 czerwca 1996, sygn. akt SA/Rz 788/94 i z 15 kwietnia 2002 r., sygn. SA/Rz 800/00 oraz sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Przemyślu z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt PA 4/13 i wydanie rozstrzygnięcia formalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, ze przepis art. 184 k.p.a. przyznaje prokuratorom prawo sprzeciwu wobec każdej decyzji ostatecznej w zakresie wnioskowania o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji oraz jej uchylenia lub zmiany (§ 1), przy czym w odniesieniu do decyzji wydanej przez ministra właściwy jest tylko Prokurator Generalny (§ 3), co jednocześnie, jak stwierdził, może być interpretowane jako przyznanie mu statusu analogicznego do ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt: 3 k.p.a. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniósł, że istniejące braki w materiale dowodowym nie pozwalały na prawidłowe orzekanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu z poniższych względów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 184 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że nie są to zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, ale zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odpowiednio przepisu postępowania sądowoadministracyjnego i - w powiązaniu z nim - przepisu postępowania administracyjnego. Aby ich naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należałoby wykazać, że zarzucone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej tego wymogu nie spełniono, co skutkowało bezskutecznością tego zarzutu.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść sformułowany zarzut naruszenia art. 54 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., wyrok wydawany jest przez sąd na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy.

Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada zatem obowiązek na organ administracji publicznej, a nie na Sąd. Dopiero prawidłowe wykonanie obowiązku przez organ ma doprowadzić do sytuacji, że orzekający w sprawie sąd będzie dysponował aktami sprawy pozwalającymi na wydanie wyroku. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. może zatem naruszyć tylko organ z konsekwencjami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 55 p.p.s.a. Z kolei, w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Co więcej, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć nie tylko kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ale też ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty i w konsekwencji nie mógł naruszyć tego przepisu. Przede wszystkim zaś, Sąd I instancji nie rozstrzygał sprawy wyrokiem, ale badał dopuszczalność skargi na posiedzeniu niejawnym (nie na jawnej rozprawie) i uznał, że podlega ona odrzuceniu. Ponadto była to skarga na bezczynność Prokuratora w zakresie wniesienia sprzeciwu z art. 184 k.p.a., co wymagało jedynie dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy prokurator ma prawny obowiązek wniesienia takiego sprzeciwu, niezależnie od własnej inicjatywy procesowej i czy, tym samym, można zarzucić mu bezczynność, przed którą skarżącemu służy z kolei ochrona sądowoadministracyjna.

Sąd I instancji już tylko w oparciu o treść skargi, złożone do sprawy akta administracyjne i obowiązujące przepisy doszedł do prawidłowego wniosku, że czynność wniesienia sprzeciwu jest czynnością nie mieszczącą się w kognicji sądu administracyjnego, a skarga jest niedopuszczalna.

Należy, w tym miejscu, jedynie dodatkowo wyjaśnić, że wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 184 k.p.a. mieści się w katalogu uprawnień prokuratora zamieszczonych w przepisach art. 182–189 Działu IV k.p.a. "W przepisach tych unormowano tylko te kwestie, które odnoszą się do pozycji procesowej prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz do obowiązków organów administracji publicznej powstających na skutek czynności podejmowanych przez prokuratora. Te procesowe unormowania służą prokuratorowi do realizacji jego zadań i kompetencji określonych przepisami ustawy Prawo o prokuraturze i z tego m.in. względu samodzielnie rozstrzyga on o swoim udziale w postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024, komentarz do tytułu Działu IV k.p.a.). Skoro to prokurator podejmuje samodzielną decyzję co do możliwości wniesienia sprzeciwu i nie ma prawnego, każdorazowego, obowiązku jego wniesienia, to zarzucanie mu jakiejkolwiek bezczynności było od początku niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ w sprawie działa pełnomocnik z urzędu, który może ubiegać się o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie to dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznaje wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.