I SA/Wa 482/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-07-31	
Data wpływu	2007-03-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 10/08	
Skarżony organ	Minister Budownictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721;  art. 17,  art. 12,  art. 45; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 75 par. 1 I  art. 77 par. 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 21 ust. 2,  art. 31 ust. 3,  art. 64 ust. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w pkt. 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. W., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał co następuje.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił strony, iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J.W., która zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], przeznaczona została pod budowę autostrady płatnej [...] na odcinku [...] – [...] w województwie [...].

Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W piśmie tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż brak dostępu do przedmiotowej nieruchomości powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. W związku z powyższym Skarb Państwa może zostać narażony na niepowetowane straty obciążające budżet, co w konsekwencji mogłoby skutkować utratą środków z funduszy pomocowych Unii Europejskiej. Ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego pierwszeństwo w budowie dróg uzyskała m. in. autostrada płatna [...] która leży w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych (TEN i TINA).

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], w punkcie 1 orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J.W., zaś w punkcie 2 nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda szczegółowo umotywował powody uzasadniające wydanie tej decyzji.

Stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie w/w art. 17.

Spełniona została również druga z przesłanek tegoż artykułu – "uzasadniony przypadek".

Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością mógłby spowodować niemożność realizacji planowanej inwestycji. Może to doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie [...] Euro (co stanowi 82% wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto została już rozpoczęta procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy dla przedmiotowego odcinka inwestycji. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, iż wykonawca uzyska prawo do placu budowy do dnia 27 lutego 2007 r.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z treści w/w przepisów i orzekł jak wyżej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odwołujący się podniósł, iż przedstawione przez Wojewodę [...] okoliczności w najmniejszym stopniu nie uzasadniają wydania decyzji w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w pkt. 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J.W., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister powołał się na fakt spełnienia przesłanek koniecznych do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Są to: wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku - które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia.

Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., a ponadto zarówno wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wskazały szczególne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wskazał jakiemu podmiotowi przyznaje uprawnienie do dysponowania nieruchomością, wobec czego uchylił on zaskarżoną decyzję w tej części i orzekł co do istoty.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r.

Wydanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego przesłanki, które zostały przytoczone przez Wojewodę [...] i Ministra Budownictwa w skarżonych decyzjach tj. ewentualne opóźnienie w rozpoczęciu robót oraz ewentualne późniejsze uruchomienie środków pomocowych nie uzasadniają zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż ma on charakter wyjątkowy i tylko wyjątkowe okoliczności uzasadniałyby zastosowanie wskazanej normy prawnej.

Ponadto skarżący stwierdził, że powyższe decyzje są wadliwe, gdyż art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiący podstawę prawną do wydania tych decyzji jest sprzeczny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie jest on przepisem niekonstytucyjnym - niweczy on podstawowe uprawnienia składające się na treść prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów, ani nie wskazano na nowe okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa - jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Już ten fakt wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jak również przepis art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę ustawa zawiera znaczące uproszczenia procedur w stosunku do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wszystko to świadczy to o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., celem której jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem (pismo z dnia [...] września 2006 r.) o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji.

Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania - wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniała tym, że przedmiotowa nieruchomość uznana została za niezbędną do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa autostrady [...]. Inwestycja ta powinna być zrealizowana jak najszybciej, bowiem współfinansowana jest przez budżet państwa i Fundusz Spójności, a jej realizacja obwarowana jest terminami. Nieprzygotowanie jej do realizacji w przewidywanym terminie mogłoby spowodować utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej. Ponadto nie wymagającym udowodnienia jest fakt, iż budowa nowych autostrad i dróg ekspresowych pozostaje w sferze głównych zainteresowań państwa. Zgodnie bowiem z założeniami strategicznymi rządu polskiego pierwszeństwo w budowie dróg uzyskała między innymi autostrada płatna [...], która leży w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych (TEN i TINA).

W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 w/w ustawy, a organ odwoławczy ocenę tę podzielił.

Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. W świetle przytoczonej treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r., znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1.

Nie można uznać też, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gołosłowne.

Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc dowodem są również dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie jest zarówno powołany wniosek z [...] lipca 2006 r. jak i wniosek do Komisji Europejskiej o dofinansowanie z Funduszu Spójności oraz decyzja Komisji z dnia [...] grudnia 2004 r.

Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu.

Powołane wyżej okoliczności, wskazane również we wniosku z dnia [...] września 2006 r., mają taki charakter, bowiem powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie.

Sąd uznał również za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego wynagrodzenia za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie.

Powołana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w art. 17 stanowi, o czym winien rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. W niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.