Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2761/21 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-105/2021/AM w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2022 r., sygn. I SA/Wa 2761/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2021 r., nr DAP-WOSR-7280-105/2021/AM w przedmiocie umorzenia postępowania w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2021 r., nr SN.VIII.SM.7725-1-1083-08; w pkt 2 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. :

• naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

- w przypadku, gdy ziści się warunek zawarty w art. 98 § 2 k.p.a. (jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strony nie zwrócą się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane), to jest możliwe przyjęcie innego skutku niż opisanego w art. 98 § 2 k.p.a. (uznanie żądania wszczęcia za wycofane), podczas gdy prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do konkluzji, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w formie decyzji,

• naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 98 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 98 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

- w przypadku śmierci strony wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. winna uwzględniać wynikające z art. 97 § 2 k.p.a. skutki braku możliwości działania w sprawie zmarłej strony postępowania podczas, gdy kodeks postępowania administracyjnego odrębnie reguluje instytucję zawieszenia na wniosek strony jak również zawieszenia z urzędu

i prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż te dwie oddzielne podstawy zawieszenia nie powinny być stosowane zamiennie,

• naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem art. 9 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2021 r., znak: DAP-WOSR-7280-105/2021/AM w przedmiocie umorzenia postępowania oraz o

3) zasądzenie od T. N. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia "od daty zawieszenia postępowania", o czym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., jak również orzeczenia dotyczące stosowania instytucji umorzenia postępowania, jako skutek nie złożenia wniosku o podjęcie postępowania w wymaganym terminie.

Argumentowano, że charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie zawieszenia i w samo zawieszenie.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy art.9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o jej prawach i obowiązkach. Organ skarżący kasacyjnie akcentował także bierność

strony, polegającą na nieprzedstawieniu organowi orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku.

W piśmie procesowym z 20 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego, adwokat A. W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie tym dokonano przeglądu orzecznictwa wskazującego na brak możliwości umorzenia postępowania administracyjnego mimo braku złożenia wniosku o jego podjęcie przez spadkobierców strony zmarłej w okresie biegu terminu z art. 98 § 2 k.p.a., akcentując konieczność prokonstytucyjnej i systemowej wykładni ww. przepisu.

Wskazano, że łączna analiza treści art. 98 k.p.a. i 101 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca położył nacisk na konieczność pouczenia stron o skutku, jaki przyniesie brak złożenia przez nie wniosku o podjęcie postępowania w otwartym terminie z art. 98 § 2 k.p.a., to jego zamiarem było, żeby ów skutek następował wobec osób tego świadomych (a co najmniej pouczonych), a to oznacza, że trzyletni termin liczony od daty zawieszenia postępowania dotyczy tylko stron, którym doręczono postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz pouczono je o skutkach z art. 98 § 2 k.p.a. Analizując art. 98 § 2 k.p.a. wskazano, że stan, w którym "żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania" wymaga by każda ze stron, których dotyczy wskazany warunek miała zdolność prawną w chwili upływu przedmiotowego terminu. Przepis wyraźnie odwołuje się do braku działania wszystkich uprawnionych stron ("żadna ze stron"), a ponadto tylko strona, która żyje/istnieje może nie wykonać uprawnienia ("nie zwrócić się o podjęcie").

Wywiedziono, że śmierć strony w otwartym terminie z art. 98 § 2 k.p.a. powoduje, że choć termin ten nieuchronnie upłynie, to nie ziści się omówiony powyżej warunek powodujący skutek cofnięcia wniosku przez wszystkie strony postępowania. Argumentowano, że powyższa wykładnia pozostaje w zgodzie z poglądami odnośnie do charakteru sukcesji procesowej spowodowanej spadkobraniem. Wskazano, że sukcesja procesowa oparta na dziedziczeniu nie przenosi na stronę wstępującą do postępowania w miejsce swego zmarłego poprzednika (spadkodawcy) informacji wynikających z pouczenia tego ostatniego o treści przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nabycia spadku ma charakter ustalający. Prawa podlegające dziedziczeniu (art. 922 k.c.) to zasadniczo prawa podmiotowe, zaś dziedziczenie nie obejmuje stanów faktycznych (wyjątkiem, stosownie do niektórych poglądów, są te doniosłe prawnie np. posiadanie). Nie można zatem uznać, że sytuacja procesowa poprzednika prawnego, w którą - w przypadku sukcesji procesowej opartej na spadkobraniu - wstępuje spadkobierca dotychczasowej strony postępowania, obejmuje także wiedzę uzyskaną w wyniku wykonania względem niego aktów o charakterze gwarancyjnym, których zadaniem jest by strona wiedziała, kiedy upłynie przedmiotowy termin zawieszenia oraz jakie skutki przyniesie brak terminowego złożenia wniosku o podjęcie postępowania.

W konsekwencji wywiedziono, że śmierć choćby jednej ze stron powoduje, że upływ terminu nie pozwala na umorzenie postępowania, gdyż wniosku stron nie można uważać za wycofany, albowiem bezczynność nie jest wówczas udziałem wszystkich stron, o których mowa w tym przepisie (tj. stron, którym doręczono postanowienie o zawieszeniu postępowania wraz z pouczeniem o treści art. 98 § 2 k,p.a.). Pogląd przeciwny, uznający spadkobierców strony zmarłej w okresie biegu terminu z art. 98 § 2 k.p.a. za strony, o których mowa w art. 98 § 2 k.p.a. i to już od chwili otwarcia spadku, prowadziłby do uznania art. 98 § 2 k.p.a. za przepis naruszający: 1) prawo do sądu, 2) zasadę równości w zakresie prawa do sądu i ochrony praw majątkowych /art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji/, 3) prawo do zachowania i dziedziczenia praw majątkowych dochodzonych w postępowaniu administracyjnym przez stronę wstępującą do postępowania administracyjnego w wyniku dziedziczenia oraz naruszający względem takiej strony zasadę równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych oraz dziedziczenia, jak również prawo do zaskarżenia orzeczenia z uwagi na zakończenie postępowania bez wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, wbrew rzeczywistej woli takiej strony / art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 78 Konstytucji w zw. art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych wymaga przypomnienia, że wnioskiem z 29 grudnia 2008 r. M. C. córka M. i F. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez matkę M. i ciotkę O. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości T., gm. K., pow. b., woj. t.

W trakcie toczącego się postępowania M. C., za pośrednictwem pełnomocnika T. N., wnioskiem z 21 września 2009 r. wystąpiła o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z 10 listopada 2009 r. Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Następnie wnioskiem z 9 listopada 2012 r. M. C. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś wnioskiem z 26 listopada 2012 r. T. N. zwrócił się w imieniu M. C. o ponowne zawieszenie postępowania.

W związku z ww. wnioskami Wojewoda Małopolski postanowieniem z 11 grudnia 2012 r. podjął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z tego samego dnia ponownie zawiesił - na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 123 i art. 101 k.p.a. - postępowanie w niniejszej sprawie. W postanowieniu pouczył także stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a.

M. C. zmarła 16 grudnia 2013 r., a spadek po niej - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie I Wydział Cywilny z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I Ns 552/17/S - na podstawie testamentu własnoręcznego z 6 grudnia 2008 r., otwartego i ogłoszonego dnia 27 marca 2019 r., nabył w całości T. N.

W dniu 27 listopada 2015 r., przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art.98 § 2 k.p.a. organ I instancji, na podstawie bazy PESEL, powziął wiadomość o śmierci wnioskodawczyni M. C. ( notatka służbowa – k. 50 akt adm.).

Zawiadomieniem z 27 maja 2021 r. Wojewoda Małopolski poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, oraz do składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów - w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Następnie zaś decyzją z 16 czerwca 2021 r., nr SN.VIII.MS.7725-1-1083-08, umorzył w całości - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 2 września 2021 r., nr DAP-WOSR-7280-105/2021/AM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 czerwca 2021 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że zgon skarżącej M. C., w toku biegu trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., pozostaje bez wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 k.p.a., gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji zmiany fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. na obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielając stanowiska organów administracji uchylił decyzje organów obu instancji, przytaczając i podzielając argumentację zawartą w wyroku NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2249/19.

Nie godząc się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec zaskarżonego wyroku podniósł zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaś istota tych zarzutów dotyczy rozstrzygnięcia, czy w sytuacji, gdy w okresie zawieszenia postępowania na podstawie art.98 § 1 k.p.a. nastąpi śmierć strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, organ może po upływie trzech lat od wydania postanowienia o zawieszeniu umorzyć je na podstawie art. 98 § 2 k.p.a., przyjmując, że śmierć strony nie ma żadnego znaczenia dla podstawy zawieszenia i dla biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do spornej kwestii pojawiła się niespójność stanowisk.

Według pierwszego stanowiska zmiana podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z fakultatywnej (art. 98 § 1 k.p.a.) na obligatoryjną (97 § 1 k.p.a.) ma charakter trwały i na nowo definiuje całą sytuację procesową zarówno stron, jak i organu, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Oznacza ona bowiem automatyczne "przekształcenie" stanu zawieszenia, czego skutkiem jest wygaśnięcie obowiązku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia, a zarazem wiąże się z określonymi powinnościami organu. O ile możliwa jest sukcesja przedmiotu postępowania przez następców prawnych zmarłej strony - wówczas organ podejmuje działania zmierzające do ich ustalenia, a jeżeli mu się to uda, podejmuje postępowanie w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a. Następstwem wejścia w miejsce zmarłej strony jej następców prawnych jest obligatoryjne podjęcie zawieszonego postępowania i dalsze jego prowadzenie. Nie można zatem przyjmować, że śmierć strony skutkuje przerwą

w biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., a orzeczenie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej stronie stanowi okoliczność sprawiającą, że termin ów biegnie dalej ( wyroki NSA z 18 lipca 2018 r., I OSK 2249/16, z 7 października 2025 r., I OSK 2310/22, dostępne www.nsa.gov.pl).

Wskazuje się również, że pomimo, iż nie można zgodzić się z poglądem, że z chwilą śmierci strony następuje niejako automatycznie – bez wydania w tym zakresie stosownego postanowienia – zmiana podstawy prawnej zawieszenia postępowania z fakultatywnej na obligatoryjną, to jednak wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. winien uwzględniać fakt śmierci strony postępowania, jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie w zakreślonym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. winna uwzględniać wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. skutki braku możliwości działania w sprawie zmarłej strony postępowania, w sytuacji jednoczesnej niemożliwości wezwania do udziału jej następców prawnych ( wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. I OSK 2078/19).

Z powyższych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że owa niespójność stanowisk w omawianej kwestii dotyczy jedynie odmiennej argumentacji, która jednakże prowadzi do zgodnego wniosku, że koniecznym jest uwzględnienie faktu śmierci strony w trakcie biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w art.98 § 2 k.p.a.

Natomiast według odmiennego stanowiska, termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem materialnym, prekluzyjnym, co oznacza, że jego bieg nie ulega przerwaniu, ani zawieszeniu bez względu na okoliczności. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia, w wyniku której w zależności od okoliczności, tzn. czy strona na wniosek której postępowanie zostało fakultatywnie zawieszone żyje, czy też zmarła w trakcie trzyletniego terminu zawieszenia, charakter prawny tego terminu byłby różny ( wyrok NSA z 26 marca 2025 r., I OSK 557/23).

Wobec tak istotnej rozbieżności stanowisk zagadnienie to wymaga pogłębionej, także porównawczej, analizy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że literalne odczytanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie da odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie. Z treści art. 98 § 1 i 2 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Natomiast, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane ( § 2 ).

Z przytoczonym wyżej przepisem wiąże się regulacja zawarta w art. 101 §1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją: O postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony (§1). W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2 ( § 2).

Natomiast w przypadku śmierci strony, zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie. W takim zatem przypadku śmierć strony stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w rozpoznawanej sprawie zauważa, że pomimo braku normy kolizyjnej w oparciu, o którą możliwe byłoby ustalenie reguł działania w przypadku jednoczesnego wystąpienia sytuacji określonej w art. 98 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., to można wywieść, co następuje.

Po pierwsze - śmierć strony może prowadzić do dwojakich następstw: albo, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego są prawa i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłej strony, organ umarza postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, albo, jeżeli możliwa jest sukcesja przedmiotu postępowania przez następców prawnych zmarłej strony, podejmuje działania zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłej osoby.

Po drugie - wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art.98 § 1 k.p.a. może złożyć osoba mająca zdolność prawną nie zaś osoba zmarła i dlatego konsekwencją utraty zdolności prawnej strony – jej śmierci, jest brak możliwości przypisania jej skutków dorozumianego oświadczenia woli o cofnięciu wniosku. Śmierć strony w terminie otwartym, określonym w art.98 § 2 k.p.a. powoduje, że nie spełni się warunek powodujący cofnięcie wniosku przez stronę postępowania. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w której nie ma w sprawie ustalonych spadkobierców w okresie 3 - letniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a.

Po trzecie - instytucja zawieszenia postępowania na zgodny wniosek występuje tak w procedurze administracyjnej, jak również w procedurze sądowo administracyjnej. W art. 126 p.p.s.a. ustawodawca również przewidział, że sąd może zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Zgodnie zaś z art. 130 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umarza zawieszone postępowanie: jeżeli wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron albo z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 3, nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. W orzecznictwie dotyczącym omawianego zagadnienia na gruncie ustawy p.p.s.a. wyrażono stanowisko, że w razie pokrywania się podstaw zawieszenia na zgodny wniosek stron i jednej z przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu, pierwszeństwo ma zawsze przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu ( wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., I GSK 132/13). W wyroku tym przywołano stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14 września 1977 r., III CRN 194/74 (OSPiKA 1978, Nr 4, poz. 80).

Wskazuje się, że choć taka "preferencja" zawieszenia postępowania z urzędu nie wynika bezpośrednio z treści przepisów, jest ona uzasadniona innymi unormowaniami, które odnoszą się do wypadków zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, a w zasadzie nie mają zastosowania do zawieszenia postępowania z urzędu. Dotyczy to przykładowo innych konsekwencji dla biegu terminów (por. 127 § 1 i 2 p.p.s.a.), wyznaczenia minimalnego okresu zawieszenia postępowania w przypadku zawieszenia na zgodny wniosek strony (3 miesiące - art. 129 p.p.s.a.), a przede wszystkim ujemnego skutku w postaci umorzenia postępowania w przypadku niezgłoszenia wniosku o jego podjęcie ( art. 130 § 1 p.p.s.a.). Wywiedziono, że skoro Sąd I instancji powinien był zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., niezasadne zastosowanie art. 126 p.p.s.a., a co za tym idzie, umorzenie postępowania na podstawie art. 130 § 1 p.p.s.a. doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – postanowienie NSA z 22 lutego 2013 r., I GSK 132/13, lex nr 1323320).

Pogląd taki wyraził również NSA w postanowieniu z 17 listopada 2010 r., I OSK 1832/10.

W piśmiennictwie wskazuje się także, że w sytuacji gdy strony złożą zgodny wniosek o zawieszenie postępowania, a jednocześnie występuje inna przyczyna obligująca Sąd do zawieszenia postępowania lub umożliwiająca to sądowi z urzędu, postępowanie powinno być zawieszone na podstawie wymienionej w art. 124 par.1 lub 125 par.1 p.p.s.a. ( J.P. Tarno.Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,LexisNexis , Warszawa 2006 r., str. 284, H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 252).

Instytucja zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron znana jest także procedurze cywilnej. W myśl bowiem art. 178 k.p.c. Sąd może również zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Zgodnie z art. 182 § 1 k.p.c., sąd umarza postępowanie zawieszone na podstawie art. 176, 177 § 1 pkt 5 i 6 oraz art. 178 k.p.c., jeżeli wniosek o jego podjęcie nie został zgłoszony w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu. W orzecznictwie dotyczącym wskazanych regulacji prawnych przyjęto, że termin roczny, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie ma charakter procesowy, w razie uchybienia temu terminowi możliwe jest jego przywrócenie na zasadach ogólnych - art. 168 i nast.k.p.c. ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2017 r., sygn. I PZ 8/17, Lex nr 2397625).

W orzecznictwie sądów cywilnych przyjmuje się, że śmierć strony postępowania w okresie zawieszenia postępowania sądowego wywołuje zmianę dotychczasowej podstawy zawieszenia postępowania ze skutkiem od daty śmierci strony (postanowienie Sądu Apelacyjnego z 8.02.2011 r., sygn. I Cz 72/11, Lex 1680252).

W przedwojennej nauce, na gruncie prawa cywilnego procesowego przestrzegano przed "mechanicznym" stosowaniem przepisu art. 201 d.k.p.c. ( Dz.U.R.P. 1932 r., Nr 112, poz. 934 ze zm.) Akcentowano, że przed wydaniem postanowienia o umorzeniu zawieszonego postępowania sąd powinien rozważyć, czy brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania stanowi przejaw bezczynności strony, czy wynika z innych przyczyn ( np. na skutek śmierci strony). Sąd powinien wziąć pod uwagę, czy nie zaszły okoliczności, które uzasadniają zawieszenie postępowania z innych powodów, aniżeli wymienione w art. 201 d.k.p.c. ( M.Allerhand. Umorzenie zawieszonego procesu. Głos Prawa nr 10-11-12/1934 r. s.14-15, KPC w opracowaniu adw. Józefa Litauera, Wyd. Księgarnia Prawnicza 1939 r., Warszawa, Senatorska 8 ).

W piśmiennictwie dotyczącym omawianego zagadnienia na gruncie k.p.a. wskazano, że śmierć strony, na wniosek której uprzednio zawieszone zostało postępowanie administracyjne, powodująca zmianę podstawy zawieszenia postępowania z fakultatywnej na obligatoryjną, ma charakter trwały i na nowo definiuje całą sytuację procesową zarówno stron, jak i organu, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Oznacza ona bowiem automatyczne "przekształcenie" stanu zawieszenia postępowania, czego skutkiem jest wygaśnięcie obowiązku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia, a zarazem wiąże się z określonymi powinnościami organu. Nie można zatem przyjmować, że śmierć strony skutkuje przerwą w biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., a orzeczenie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej stronie stanowi okoliczność sprawiającą, że termin ów biegnie dalej (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., I OSK 2249/16). Organ po ustaleniu spadkobierców zmarłej strony winien podjąć postępowanie z ich udziałem oraz poinformować ich o prawach i obowiązkach, jakie im przysługują z tytułu uzyskania statusu strony w postępowaniu (tak. P. Przybysz Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Lex/el. 2026 do art. 98).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, pomimo literalnej treści art. 98 kpa i charakteru trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, nie można pominąć okoliczności śmierci strony, o ile w okresie biegu tego terminu organ poweźmie wiadomość o tej okoliczności (śmierci strony). W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest dokonanie zmiany podstawy zawieszenia z fakultatywnej na podstawę zawieszenia z urzędu, do czego organ obliguje art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. Jak wywiódł to słusznie NSA, w przywołanym przez Sąd I instancji, wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., I OSK 2249/16, zmiana podstawy zawieszenia na nowo definiuje całą sytuację procesową zarówno stron, jak i organu, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami.

Odmienna wykładnia, prowadziłaby do powstania pułapki proceduralnej, która może dotyczyć także strony należycie dbającej o swoje interesy, gdyż upływ terminu dawności z art. 98 § 2 k.p.a. może nastąpić zanim nastąpi ustalenie praw spadkowych, co przecież warunkuje stronie wstępującej do postępowania możliwość zgłoszenia żądania jego podjęcia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornymi są następujące okoliczności:

zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art.98 § 1 k.p.a w dniu 11 grudnia 2012 r. wraz ze wszystkimi pouczeniami, o których mowa w treści art. 98 § 2 k.p.a. Trzyletni termin upływał 11 grudnia 2015 r. W dniu 27 listopada 2015 r. organ pozyskał z bazy PESEL informację, że w dniu 16 grudnia 2013 r. zmarła M. C., zaś w wyniku korespondencji z sądem powszechnym organ pozyskał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Zgodnie z tym postanowieniem spadkobiercą M.C., na podstawie testamentu własnoręcznego, jest T. N., będący dotychczas jej pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu. To jemu organ doręczył postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 §1 k.p.a. i postanowienie o umorzeniu postępowania z dnia 16 czerwca 2021 r.,

Jak natomiast wynika z wyjaśnień T. N., zawartych w odwołaniu i w skardze do Sądu I instancji, wiedzę o testamencie uzyskał on dopiero 30 grudnia 2016 r., testament został otwarty i ogłoszony 27 marca 2019 r., a postanowienie o nabyciu spadku zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Śródmieścia w Krakowie w dniu 9 grudnia 2020 r. Skarżący podnosił ponadto, że z uwagi na śmierć strony nie miał możliwości podejmowania czynności procesowych (pełnomocnictwo wygasło), zaś do 30 grudnia 2016 r. nie miał świadomości, że jest spadkobiercą. Zaś dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia stwierdzającego nabycie spadku mógł wykazać, że jest spadkobiercą.

W tych okolicznościach sprawy, po powzięciu przez organ wiedzy o śmierci strony, co nastąpiło bezspornie w dniu 27 listopada 2015 r., organ był zobligowany, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do dokonania zmiany podstawy zawieszenia, nie zaś umorzenia postępowania. Przepisy k.p.a. nie znają instytucji zawieszenia postępowania z mocy samego prawa. Dla zaistnienia skutku w postaci zawieszenia postępowania przepisy wymagają wydania postanowienia i wprowadzenia go do obrotu prawnego. Tylko wydanie tego rodzaju orzeczenia, mającego bezpośrednio wpływ na bieg czynności procesowych, tłumaczy ich zaprzestanie. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że z chwilą śmierci strony następuje niejako automatycznie – bez wydania w tym zakresie stosownego postanowienia – zmiana podstawy prawnej zawieszenia z fakultatywnej na obligatoryjną.

Wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. wskazują na konieczność uwzględnienia faktu śmierci strony postępowania, o ile jednak wiedzę o tym fakcie organ uzyskał przed upływem 3 letniego terminu, o którym mowa w tym przepisie.

Nie są zatem uzasadnione postawione w skardze kasacyjnej Ministra zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, przywołując trafnie orzecznictwo dotyczące tej kwestii.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie odwołuje się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego prekluzyjnego charakteru terminu z art.98 § 2 k.p.a., jak też daty od której należy liczyć trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie. Natomiast w przywołanym, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyroku I OSK 2078/19 z 16 czerwca 2020 r. (błędnie podano w skardze kasacyjnej sygnaturę, jako I OSK 2078/18) Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie stwierdził, że "Przepisy K.p.a. nie przewidują sytuacji zamiany podstaw zawieszenia postępowania z fakultatywnego na obligatoryjne w trakcie trwającego zawieszenia", ale dalej wywiódł, że: "Wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 K.p.a. winien uwzględniać fakt śmierci strony postępowania, jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie w zakreślonym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zupełne pominięcie tej okoliczności stanowiłoby przejaw nadmiernego rygoryzmu prawnego, którego skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie dyrektyw demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP)(.....). Nie można zatem z punktu widzenia ww. wartości konstytucyjnych zaakceptować sytuacji, w której upływ owego trzyletniego terminu miałby nastąpić w czasie, w którym po śmierci strony nie zostali jeszcze wskazani jej następcy prawni i nie jest możliwe ich wezwanie do udziału w postępowaniu."

W rozpoznawanej sprawie rację należy natomiast przyznać organowi, że skarżący będący pełnomocnikiem strony wnioskującej powinien powiadomić organ o śmierci swej mocodawczyni, jak również powiadomić organ o uzyskaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (co nastąpiło 5 lat od zakończenia biegu terminu z art.98 §2 k.p.a.). W aktach są dwa pisma, w których organ zwracał się do skarżącego z prośbą o informację dotyczącą spadkobierców M. C., jednakże brak jest dowodów doręczenia tych pism. Z adnotacji zaś na decyzji organu I instancji wynika, że decyzję tę skarżący odebrał osobiście, wskazując, że nie otrzymał jej w korespondencji. Wskazane okoliczności nie zmieniają tego, że brak było podstaw do umorzenia postępowania ze względów wyżej opisanych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.