Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2093/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki na uchwałę Rady Powiatu Mińskiego z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr XIV/184/20 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2093/20, oddalił skargę Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki na uchwałę Rady Powiatu Mińskiego z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr XIV/184/20, w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu Mińskiego, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) w związku z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: u.d.p.), pozbawiła kategorii drogi powiatowej (dawna droga krajowa nr 50) i zaliczyła do kategorii drogi gminnej drogę powiatową położoną na działkach ewidencyjnych nr 487/2 i 1297 oraz 4/1 i 4/2 w miejscowości Stojadła.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedmiotowa droga powiatowa jest to droga, która po wybudowaniu nowego przebiegu drogi krajowej nr 50 została pozbawiona tej kategorii na rzecz dróg gminnych, dalej przez gminę została pozbawiona kategorii drogi gminnej i zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie, na mocy uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 marca 2017 r., została zaliczona ponownie do kategorii dróg powiatowych.

Organ wyjaśnił, że droga ta przebiega przez miejscowość Stojadła w gminie Mińsk Mazowiecki w dwóch odcinkach. Pierwszy z nich posiada przebieg: od skrzyżowania z drogą krajową nr 50 do granic miasta Mińsk Mazowiecki (działki nr ew. 4/2, 4/1); natomiast drugi: od skrzyżowania z drogą krajową nr 92 do skrzyżowania z drogą krajową nr 50 (działki nr ew. 487/2, 1297). Pomiędzy tymi odcinkami występuje nieciągłość drogi w postaci dwóch dróg innych kategorii, tj. drogi krajowej nr 92 i drogi gminnej zlokalizowanej na terenie miasta Mińsk Mazowiecki (działka nr ew. 66). Taki podział doprowadza do sytuacji, w której na niespełna dwukilometrowym odcinku drogi znajdują się trzy kategorie dróg publicznych, co przysparza wiele problemów związanych z zarządzaniem tymi drogami, a także samym ich utrzymaniem.

Zdaniem organu ww. odcinki drogi nie spełniają ustawowej definicji drogi powiatowej, bowiem zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych "do dróg powiatowych zalicza się inne drogi niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą".

Dalej Rada Powiatu podniosła, że oba odcinki drogi powiatowej przebiegają tylko przez jedną miejscowość, a ich funkcją jest obsługa ruchu lokalnego. Nie stanowią one połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin czy siedzib gmin między sobą, co wyklucza przypisanie ich do kategorii dróg powiatowych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi o znaczeniu lokalnym zalicza się do kategorii dróg gminnych. Ponadto, pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi powiatowej w obecnym układzie komunikacyjnym powiatu mińskiego, na którym się znajdują (zwracając szczególną uwagę na całą sieć dróg powiatowych) nie stwarzają możliwości połączenia tej drogi (dwóch odcinków) z innymi drogami kategorii drogi powiatowej i utworzenia ciągu drogi powiatowej, który byłby zgodny z jej definicją wynikającą z ustawy o drogach publicznych. Stanowią samodzielny układ drogowy, co w przypadku tej kategorii dróg jest niezgodne z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta na powyższą uchwałę.

Sąd wskazał, że art. 10 ustawy o drogach publicznych, regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek (art. 10 ust. 1-4 u.d.p.) dotyczy możliwości pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, pod warunkiem jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, przy czym pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek (art. 10 ust. 5 i nast. u.d.p.) dotyczy zmiany kategorii dróg w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić tzw. "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. I tak, w myśl art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Z kolei rada powiatu może, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Taka właśnie sytuacja jest przedmiotem zaskarżonej uchwały.

WSA zauważył, że przepisy art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej w miejscowości Stojadła, określonego w art. 10 ust. 5c u.d.p. wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek: a) przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej, b) ww. odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej – art. 6a ust. 1 u.d.p., c) powinny zachodzić przesłanki dla skategoryzowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej, d) odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawiania go kategorii powinien być o proporcjonalnej długości do odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała spełnia wszystkie wyżej wymienione przesłanki. Uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 28 marca 2017 r. pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej (dawna droga krajowa nr 50) i zaliczono do kategorii drogi powiatowej odcinki drogi wojewódzkiej położone na działkach ewidencyjnych nr ew. 487 i 1297 oraz nr ew. 4/1 i 4/2 w miejscowości Stojadła. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się inne drogi niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Aktualnie odcinek pierwszy drogi (działki nr ew. 4/2, 4/1) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr 50 do granic miasta Mińsk Mazowiecki. Odcinek drugi drogi (działki nr ew. 1297 i 487/2) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr 92 do skrzyżowania z drogą krajową nr 50. Z akt sprawy wynika (i na co zwróciła uwagę Rada Powiatu), że na pierwszym niespełna dwukilometrowym odcinku drogi (działki nr ew. 4/2, 4/1), znajdują trzy kategorie dróg publicznych. Występuje bowiem jeszcze odcinek samej drogi krajowej nr 50, a także odcinek drogi gminnej przebiegającej przez teren Miasta Mińsk Mazowiecki (działka nr ew. 66). Odcinek drugi drogi (działki nr ew. 487/2, 1297) stanowi z kolei łącznik pomiędzy drogą krajową nr 92 a drogą krajową nr 50. Powyższe obrazuje załącznik graficzny znajdujący się w aktach sprawy. Jak wyjaśniła Rada Powiatu obydwa odcinki drogi nie stanowią połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin czy siedzib gmin między sobą. Wyklucza to więc przypisanie ich do kategorii dróg powiatowych.

Dalej Sąd wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zatem, skoro oba wyżej opisane odcinki drogi powiatowej przebiegają tylko przez jedną miejscowość Stojadła, a ich funkcją jest obsługa ruchu lokalnego, to tym samym uznać należało, że wymagane kryterium zostało spełnione.

Zdaniem WSA, został spełniony również tzw. "warunek proporcjonalności". Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwestii tej organ nie rozważył, jednak w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wyjaśniła, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej (takiej samej) długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych (uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 marca 2017 r.). Z danych Ewidencji gruntów i budynków (geoportal.gov.pl) wynika, że działka nr ew. 487/2 posiada powierzchnię 29 800 m². Z kolei działka nr ew. 487/1 (usytuowana wzdłuż działki nr ew. 487/2) posiada 172 m². Wobec tego Sąd zgodził się z organem, że w dniu wydawania zaskarżonej uchwały pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej zaliczonego do kategorii drogi powiatowej w 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Mińskiego z dnia 26 sierpnia 2020 r nr XIV /184/20, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy poza rozprawą.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 10 ust 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust.2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawienie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumentację na poparcie zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr XIV/184/20 (dalej jako "uchwała") Rady Powiatu Mińskiego (dalej jako "Rada") w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej (dawna droga krajowa nr 50) i zaliczenia do kategorii drogi gminnej drogę powiatową położoną na działkach ewidencyjnych nr 487/2 i 1297 oraz 4/1 i 4/2 w miejscowości Stojadła. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920, dalej jako "u.s.p.") oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.").

Przepis art. 10 ust. 5a u.d.p. stanowi, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20 zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, dokonując wykładni ww. przepisów, pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, dokonał ich wykładni tak, jakby takie odesłanie zawierały. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, pozbawione kategorii drogi powiatowej odcinki drogi nie spełniają definicji drogi kategorii powiatowej, wskazanej w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą, a jedynie posiadają znaczenie lokalne i stanowią uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi powiatowej w obecnym układzie komunikacyjnym powiatu mińskiego, na którym się znajdują (zwracając szczególną uwagę na całą sieć dróg powiatowych) nie stwarzają możliwości połączenia tej drogi (dwóch odcinków) z innymi drogami kategorii drogi powiatowej i utworzenia ciągu drogi powiatowej, który byłby zgodny z jej definicją wynikającą z ustawy o drogach publicznych. Stanowią samodzielny układ drogowy, co w przypadku tej kategorii dróg jest niezgodne z przepisami.

Strona skarżąca twierdzi, że Rada Powiatu powinna wykazać, że odcinki drogi powiatowej, stanowiące działki nr 487 i 1297 oraz 4/1 i 4/2 nie spełniają dłużej definicji drogi powiatowej oraz że są proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p.

Wbrew temu twierdzeniu Rada Powiatu wykazała, że pierwszy odcinek drogi (działki nr ew. 4/2, 4/1) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr 50 do granic miasta Mińsk Mazowiecki. Odcinek drugi drogi (działki nr ew. 1297 i 487/2) przebiega od skrzyżowania z drogą krajową nr 92 do skrzyżowania z drogą krajową nr 50. Z akt sprawy wynika (i na co zwróciła uwagę Rada Powiatu), że na pierwszym niespełna dwukilometrowym odcinku drogi (działki nr ew. 4/2, 4/1), znajdują trzy kategorie dróg publicznych. Występuje bowiem jeszcze odcinek samej drogi krajowej nr 50, a także odcinek drogi gminnej przebiegającej przez teren Miasta Mińsk Mazowiecki (działka nr ew. 66). Odcinek drugi drogi (działki nr ew. 487/2, 1297) stanowi z kolei łącznik pomiędzy drogą krajową nr 92 a drogą krajową nr 50. Rada wyjaśniła również, że oba te odcinki drogi, nie stanowią połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin czy siedzib gmin między sobą. Wyklucza to więc przypisanie ich do kategorii dróg powiatowych.

Wskazać należy, że przepis art. 6a ust. 1 u.d.p. zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stwierdzić należy, że - jak wynika z uzasadnienia podjętej uchwały - analizowane fragmenty dróg utraciły charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny. Nie zmienia powyższej kwalifikacji fakt, że jeden z odcinków stanowi łącznik pomiędzy drogami krajowymi. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze.

Odnosząc się do zarzutu, że Rada w uzasadnieniu uchwały nie wskazała, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej (takiej samej) długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, podnieść należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).

Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały, gdy nie jest on wyraźnie określony ustawowo wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, wyrok z NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie Rady Powiatu, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej (takiej samej) długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych (uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 marca 2017 r.). Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 28 marca 2017 r. pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczono do kategorii drogi powiatowej odcinek drogi wojewódzkiej położony m.in. na działce ewidencyjnej nr ew. 487 (pow. 29 971 m²), zaś obecnie pozbawia się kategorii drogi powiatowej działki drogowej nr ew. 487/2 (okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny ważności tej uchwały). Z danych Ewidencji gruntów i budynków (geoportal.gov.pl) wynika, że działka nr ew. 487/2 posiada powierzchnię 29 800 m². Z kolei działka nr ew. 487/1 (usytuowana wzdłuż działki nr ew. 487/2) posiada 172 m². Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, że w dniu wydawania zaskarżonej uchwały pozbawienie kategorii drogi powiatowej nastąpiło w proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej zaliczonego do kategorii drogi powiatowej w 2017 r.

W ocenie NSA nie może budzić żadnych wątpliwości, że w sytuacji gdy tożsamy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej, to jest on proporcjonalny do odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Rada Powiatu Mińskiego przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa, w tym przepisów art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie pozostają bez wpływu na treść podjętej uchwały i nie sposób ich uznać za istotne. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.