Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 392/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr OI/IP.0143.9.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego we Włodawie z 22 marca 2021 r., nr S/P.0143.2.1.2020.DP, 2. oddala wniosek R. S. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 392/21, na podstawie art. 151 oraz art. 250 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z 19 kwietnia 2021 r., nr OI/IP.0143.9.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (pkt I) oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego z urzędu wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 1 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego we Włodawie o udostępnienie informacji w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2020. Pismem z 8 marca 2021 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wskazał, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W takim stanie rzeczy decyzją z 22 marca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego we Włodawie odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niestwierdzenie istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji publicznej przetworzonej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji, wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenie, iż żądana informacja ma charakter przetworzony. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że informacja żądana przez skarżącego wymaga przeglądu 150 postępowań skargowych, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przyznania prawa pomocy oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wysłanej korespondencji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) dalej zwanej "u.d.i.p." Zasadne są argumenty organu, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie są wprost dostępne. Skarżący żąda dokumentów określonej treści, a nie wyłącznie informacji statystycznych o liczbie skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne, z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Powyższe wymaga dokonania czynności o charakterze intelektualnym oraz technicznym, co generuje konieczność zaangażowania do realizacji tych czynności kilku osób i wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ nie podał w tym zakresie żadnych argumentów przemawiających za udostępnieniem wnioskowanej informacji.

Skargę kasacyjną złożył R. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, z całkowitym pominięciem przez WSA w Lublinie różnicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną i informacją publiczną przekształconą, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że skarżący był zobowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w przywołanym przepisie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1 - 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647) ze względu na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez zaniechanie wyjaśnienia sposobu prowadzenia przez organ ewidencji wniosków, skarg i próśb osób osadzonych biorąc pod uwagę wzór dziennika, który określa załącznik do ww. rozporządzenia, podczas gdy już tylko w oparciu o dziennik skarg wnoszonych przez osoby osadzone możliwe było ustalenie w prosty sposób, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 150 skarg, czym organy I i II instancji tłumaczyły swoje stanowisko przy wydawaniu decyzji, co skutkowało uznaniem, że organ nie posiada danych objętych wnioskiem skarżącego i odmową udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej,

2. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.) ze względu na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez zaniechanie wyjaśnienia sposobu wywiązywania się z obowiązku przekazywania przez organ I instancji informacji do Centralnej Bazy Osób Pozbawionych Wolności, co skutkowało uznaniem, że organ nie posiada danych objętych wnioskiem skarżącego i odmową udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej,

3. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak wyjaśnienia przyczyn odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. niewyjaśnienie przyczyn pozytywnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, oraz negatywnego załatwienia sprawy objętej niniejszym postępowaniem, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona z uwagi na opisane w niniejszej skardze kasacyjnej nieprawidłowości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku "WSA w Poznaniu" (powinno być WSA w Lublinie) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "WSA w Poznaniu" (powinno być w WSA Lublinie). Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem wniosku informacyjnego są kopie wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych w Zakładzie Karnym we Włodawie uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2020. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego we Włodawie jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Poza sporem pozostaje także, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Zakładu Karnego we Włodawie prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednak w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115,).

Zgodzić należy się też z Sądem I instancji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić też trzeba, że jakkolwiek na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają generalnie zastosowania przepisy k.p.a. to wyjątek w tym zakresie stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. W judykaturze przyjmuje się przy tym, i Naczelny Sąd Administracyjny sprawę niniejszą rozpoznający, stanowisko to podziela, że wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. W związku z powyższym w sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek należy stosować przepisy postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 705/17). Tym samym stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się również do oceny przesłanek na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w przypadku niniejszej sprawy organ winien zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i udokumentować, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w okolicznościach badanej sprawy organ powinien udokumentować, że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną. Przypomnieć bowiem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 2304/21).

Stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzje odmowne organów obu instancji nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Organy bez oparcia się na przekonywujących okolicznościach przyjęły, że żądana informacja w postaci zanonimizowanych kopii odpowiedzi na skargi osadzonych w Zakładzie Karnym we Włodawie, które zostały uznane za zasadne i częściowo zasadne stanowi informację przetworzoną. Stanowisko organów uzasadnione zostało faktem złożenia w 2020 r. około 150 skarg. Wyjaśniono, że wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych skarg uzasadnia zakwalifikowanie wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach oraz dokumentacji akt sprawy, stanowisko organów należy uznać co najmniej za przedwczesne. Po pierwsze, należy wskazać, że słusznie podnosi skarżący, a organy nie odnoszą się do tej kwestii, że sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. 2013, poz. 647 – dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r."). Na podstawie § 11 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ewidencję skarg - wpływających - do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna, przy czym ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Ponadto na podstawie § 11 ust. 4 tego rozporządzenia wzór dziennika, określa załącznik rozporządzenia. Analiza wzoru (załącznik do rozporządzenia) "Dziennika skarg" (próśb i wniosków) wskazuje, że stanowi on tabelę składającą się z 15 kolumn. Kolumny oznaczone numerami 10-14 dotyczą "Załatwień" skarg, a kolumna 14 "Sposób" załatwienia skargi. Jak wynika z treści § 11 rozporządzenia z 2003 r. nie jest prawem, ale obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej nie tylko prowadzenie ewidencji skarg - wpływających - do jednostki organizacyjnej (ust. 1), ale również prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika (ust. 2), według określonego w załączniku do rozporządzenia z 2003 r. wzoru (ust. 4). Z rozporządzenia z 2003 r. wynika, że w Dzienniku skarg, w kolumnie 14, powinna znajdować się informacja na temat sposobu załatwienia każdej ze skarg wpływających do danej jednostki organizacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, czy Zakład Karny we Włodawie skorzystał z danych zawartych w Dzienniku skarg tej jednostki, ani aby nie miał możliwości (i z jakich przyczyn) tego uczynić. Dane zawarte w kolumnie nr 14 Dziennika skarg (prowadzonego według urzędowego wzoru), powinny umożliwiać ustalenie (i udokumentowanie) w prosty i niebudzący wątpliwości sposób, czy informacja o udzielenie której zwrócił się skarżący stanowi informację przetworzoną. Ponadto, należy zauważyć, że stanowisko organów wydaje się co najmniej przedwczesne, również z tej przyczyny, że może być tak, że w ciągu całego roku 2020 za zasadną została uznana tylko jedna skarga. Zatem w oparciu o treść uzasadnień zaskarżonych decyzji, jak i na podstawie akt sprawy nie sposób stwierdzić, czy żądana informacja publiczna za rok 2020 rzeczywiście stanowi informację przetworzoną, ani dlaczego organ nie korzysta z danych na temat sposobu załatwienia - wpływających - do niego skarg, pomimo wymogów formalnych (kolumna 14 dziennika skarg) jakie prawodawca formułuje w odniesieniu do ewidencji skarg osadzonych w zakładach karnych. Ubocznie należy też zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, że punkt wyjścia dla regulacji zawartych w Kodeksie karnym wykonawczym (w tym w art. 6 § 2 k.k.w.) stanowi skarga powszechna, unormowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. K. Dąbkiewicz [w:] Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX/el. 2020, art. 6.). Ze względu na to odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy działu VIII k.p.a. (art. 221–260) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. poz. 46) – (por. T. Sobecki, Skarga jako instytucja prawa karnego wykonawczego, Toruń 2021, s. 53). Skoro zatem prawo tworzy pewne standardy postępowania ze skargami osób osadzonych, służące m.in. transparentności i efektywności postępowań nimi inicjowanych, to należało również rozważyć możliwość posłużenia się nimi dla wykazania statusu (jako informacji przetworzonej) wnioskowanej przez skarżącego informacji. Brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organów, co do charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej, powoduje, że zaskarżone decyzje wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko organów wydaje się uzasadniać sama deklaracja - że w 2020 r. wpłynęło około150 skarg, a wyłonienie z nich tych skarg, które uznano za zasadne bądź częściowo zasadne oraz dokonanie anonimizacji występujących na nich danych osobowych i sporządzenie kopii takich skarg, powoduje, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy informacji przetworzonej.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, jakoby a priori - należało przyjmować konieczność analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez skarżącego okresie, odrzucając - bez jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony organów - możliwość ustalenia w oparciu o dziennik skarg - samej tylko liczby - skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Nakład pracy przy anonimizacji i sporządzeniu wnioskowanych kopii, pozostaje natomiast kwestią wtórną, wprost determinowaną, wcześniejszymi ustaleniami, co do - liczby skarg - które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne.

W tej sytuacji zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powinny podlegać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, w istocie nie wyjaśniono na jakiej podstawie faktycznej organy ustaliły, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji, że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

Tymczasem Sąd I instancji bezkrytycznie i bez głębszej analizy stanu sprawy przyjął za zasadne stanowisko prezentowane w sprawie przez organy I i II instancji, pomijając i umniejszając znaczenie kluczowej w niniejszej sprawie okoliczności, że organy Służby Więziennej prowadzą ewidencję skarg do nich wpływających w postaci dziennika skarg. Tenże dziennik skarg zawiera dane pozwalające w prosty sposób ustalić, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 150 akt spraw dotyczących tych skarg, czym tłumaczono twierdzenie, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zaszła konieczność dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym we Włodawie a następnie wyłonienie skarg uznanych za zasadne lub częściowo zasadne, dokonanie animizacji danych osobowych i przygotowania kopii pism dla skarżącego, z którymi to czynnościami Sąd ten wiąże konieczność ponadprzeciętnego zaangażowania się w sprawę, mającą skutkować naruszeniem normalnego toku pracy organu. Niewątpliwie wykorzystanie wskazanego wyżej dziennika skarg ograniczy pracochłonność związaną z załatwieniem wniosku i umożliwi rzetelną kwalifikację żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej a w konsekwencji ewentualną ocenę prawidłowości tej kwalifikacji przez Sąd.

Opisane wyżej naruszenia skutkowały naruszeniem przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem ustalony przez organy stan faktyczny nie uprawniał Sądu, do zaakceptowania stanowiska organu, że żądaną informację publiczną należy uznać za przetworzoną.

Wobec powyższego Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, zamiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżone decyzje organów obu instancji.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej (zarzut z punktu 2. 2), ponieważ kwestia wywiązywania się przez organ I instancji z obowiązków przekazywania informacji do Centralnej Bazy Osób Pozbawionych Wolności jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Kwestia dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, lub dlaczego nie posiada jej w określonej przepisami formie, nie stanowi przesłanki udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Natomiast za niezrozumiały, zatem i nieskuteczny, należy uznać zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut z pkt 2.3). Nie wiadomo bowiem w jakiej to sprawie organy w takim samym stanie faktycznym rozstrzygnęły ją pozytywnie, a w niniejszej sprawie, w takim samym stanie faktycznym odmówiły udostępnienia informacji publicznej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i rozpoznał skargę, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Jak już wyżej wykazano uchybienia organów obu instancji powodowały konieczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy poczynionych ustaleń faktycznych, dotyczących liczby skarg, które w 2020 roku zostały uznane za zasadne i częściowo zasadne w Zakładzie Karnym we Włodawie. W tym celu organ posłuży się prowadzoną ewidencją. Jeżeli organ ponownie stwierdzi, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to ustalenia te udokumentuje w aktach sprawy, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli natomiast pozostające w dyspozycji organu ewidencje nie dostarczają niezbędnych danych, organ wyjaśni to szczegółowo, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy.

Wniosek o "zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu urzędu" oddalono z braku przesłanek z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. do jego uwzględnienia, ponieważ skarżący nie wykazał aby takie koszty poniósł, w szczególności aby poniósł koszty pomocy prawnej udzielonej mu przez radcę prawnego udzieloną mu z urzędu.