II OSK 1512/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2075/22	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, 6 i 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2075/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lipca 2022 r., znak: O/OP.Z-3.4351.9.8.2021.9.AG w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2075/22 oddalił skargę A. K. (skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia 28 lipca 2022 r., znak O/OP.Z-3.4351.9.8.2021.9.AG w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższym postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia 14 czerwca 2019 r., znak O.OP.Z-3.4351.9.19.2019.ds, którym uzgodnił bez uwag projekt decyzji Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...], gmina [...], na działce nr [...], obręb [...].

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skargowego i kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, wniósł o nieobciążanie skarżącego kosztami procesu ze względu na to, że nie jest on w stanie ich ponieść bez uszczerbki utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego pomimo, że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 KPA w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także bez zbadania stanu faktycznego nieruchomości w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia- bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych i w pobliżu budynków mieszkalnych- oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej o dużym natężeniu ruchu, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.; dalej: u.o.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i mimo że utworzenie dojazdu na działkę inwestycyjną oraz utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych z PSZOK, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej u.d.p.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy wymagane kryteria zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas gdy nie wykazał on spełnienia żadnych kryteriów, a także pomimo niewskazania w postanowieniu uzgadniającym, jakie kryteria w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy jego wydawaniu, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 41b u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] nadaje się na utwardzenie, które będzie w stanie wytrzymać nacisk pojedynczej osi napędowej ciężarówek z ciężkimi odpadami m.in. z odpadami wielogabarytowymi, podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się Jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niezweryfikowania odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej mają znaleźć się obiekty budowlane planowanej inwestycji, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. odległość ta od ogólnodostępnej drogi krajowej poza terenem zabudowy, na którym znajduje się działka inwestycyjna, powinna wynosić co najmniej 25 m, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że nie zostało ono skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, a w zasadzie nie zostało w ogóle skierowane do nikogo, gdyż brak w nim jest wskazania strony, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że wykonanie zjazdu na działkę inwestycyjną będzie w praktyce niemożliwe względu na jej bardzo miękką glebę i Jej częste podtopienia, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art, 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że zjazd na działkę inwestycyjną będzie bardzo niebezpieczny szczególnie przy skręcie w lewo ze względu na to, że działka inwestycyjna, której dotyczy zjazd objęty postanowieniem uzgadniającym, znajduje się przy drodze krajowej- drodze szybkiego ruchu, na której występuje duży ruch pojazdów, a ponadto ze względu na zbyt małą działkę inwestycyjną, na której zaplanowane są jedynie dwa miejsca parkingowe i jedno dla osób niepełnosprawnych, które to miejsca najprawdopodobniej zajęte będą przez pracowników dojeżdżających do pracy w PSZOK, samochody nie będą miały jak na nią wjeżdżać i przy nawet umiarkowanym ruchu będą oczekiwały na wjazd do PSZOK-a stojąc na drodze głównej i powodując w ten sposób zagrożenie w ruchu drogowym, w związku z czym wykonanie postanowienia i realizacja zjazdu w zaplanowanym miejscu wywoła czyn zagrożony karą, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo braku w nim obowiązkowych elementów takich jak oznaczenie stron i innych osób biorących udział w postępowaniu, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

11) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku obowiązkowego elementu postanowienia, takim jak oznaczenie wszystkich stron i innych osób biorących udział w postępowaniu;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z dnia 28 lipca 2022 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy skutkującym odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo braku w nim obowiązkowych elementów takich jak rzetelne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne będące jedynie lakonicznym opisem stanu faktycznego bez wskazywania jakie były przesłanki wydania pozytywnego rozstrzygnięcia i jakie wymogi zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas, gdy wymogi te w ogóle nie zostały spełnione przez wnioskodawcę, co stanowi dodatkowo naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi ze względu na nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia uzgadniającego i niedokonanie uprzednio analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także niezbadanie stanu faktycznego nieruchomości w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia - bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych i w pobliżu budynków mieszkalnych - oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej o dużym natężeniu ruchu;

14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.o. poprzez oddalenie skargi ze względu na nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo że utworzenie dojazdu na działkę inwestycyjną oraz utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych z PSZOK;

15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez oddalenie skargi ze względu na nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy wymagane kryteria zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas gdy nie wykazał on spełnienia żadnych kryteriów, a także niewskazanie w postanowieniu uzgadniającym, jakie kryteria w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy jego wydawaniu;

16) art. 41b w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p poprzez oddalenie skargi ze względu na nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] nadaje się na utwardzenie pod ruch pojazdów takich jak ciężarówki z ciężkimi odpadami z PSZOK m.in. z odpadami wielogabarytowymi podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego nie będzie wstanie wytrzymać takiego obciążenia, gdyż jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność;

17) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez oddalenie skargi ze względu na nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy obiekty budowlane planowanej inwestycji będą się znajdować w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] ze względu na położenie działki inwestycyjnej poza terenem zabudowy, podczas gdy zgodnie z decyzją o lokalizacji przedmiotowej inwestycji obiekty te będą znajdować się w odległości 10 m;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

1) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia uzgadniającego i niedokonanie uprzednio analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także niezbadanie stanu faktycznego nieruchomości w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia - bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych i w pobliżu budynków mieszkalnych - oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej o dużym natężeniu ruchu;

2) art. 16 ust. 1 i 2 u.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo że utworzenie dojazdu na działkę inwestycyjną oraz utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych z PSZOK;

3) art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy wymagane kryteria zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas gdy nie wykazał on spełnienia żadnych kryteriów, a także niewskazanie w postanowieniu uzgadniającym. Jakie kryteria w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy jego wydawaniu;

4) art. 41b w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] nadaje się na utwardzenie pod ruch pojazdów takich jak ciężarówki z ciężkimi odpadami z PSZOK m.in. z odpadami wielogabarytowymi, podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego nie będzie wstanie wytrzymać takiego obciążenia, gdyż jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność;

5) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy obiekty budowlane planowanej inwestycji będą się znajdować w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] ze względu na położenie działki inwestycyjnej poza terenem zabudowy, podczas gdy zgodnie z decyzją o lokalizacji przedmiotowej inwestycji obiekty te będą znajdować się w odległości 10 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które to zarzuty okazały się nieskuteczne.

Przed odniesieniem się do jej licznych, często tożsamych zarzutów, wskazać trzeba, że pełnomocnik podnosząc zarzuty procesowe, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutami obejmuje również przepisy materialnoprawne, tj. ustawy o drogach publicznych, ustawy o odpadach, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Sporządzająca skargę kasacyjną powinna więc oznaczyć rodzaj zarzutu, objąć nim jedynie przepisy, które temu rodzajowi odpowiadają i rozwinąć zarzut tak, by podnosił on dokładnie taką postać naruszenia prawa, jaka w art. 174 p.p.s.a. została takiemu zarzutowi przypisana, czego pełnomocnik nie uczyniła. Zarazem formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego - jak już wskazano - niejako w zbiorczy sposób, pełnomocnik powiela je wskazując na brak uprzedniego przeprowadzenia przez GDDKiA postępowania wyjaśniającego i dopatruje się w naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 wystąpienia pięciu przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Wszystko to uzasadnia rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej według porządku wyznaczonego przez powołane przesłanki stwierdzenia nieważności aktu, z odstąpieniem od kolejności, w jakiej zostały one postawione.

Konieczne jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie GDDKiA, które zapadło w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia), prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1536/20).

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zarazem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego Sąd I Instancji nie stosował. Oczywistym jest zatem, że nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Należy również zwrócić uwagę na nieprawidłowe i w konsekwencji nieskuteczne podnoszenie - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. z powołanymi tam przepisami k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, nie dotyczą zaś postępowania poprzedzającego ich wydanie, tymczasem pełnomocnik wiąże przesłanki nieważności postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania w ramach postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji. Oceny legalności decyzji ostatecznej (postanowienia) dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji (postanowienia) wyłącznie w trybie zwykłym - w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem (zażaleniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji (postanowieniu), nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 224 r. sygn. akt I GSK 984/23 oraz wyrok z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 839/21).

Choć już tylko z powyższych względów zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie to stwierdzić można, że pełnomocnik wskazując na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a zatem przepisów dotyczących sfery gromadzenia i oceny dowodów oraz art. 106 § 4 k.p.a., który daje organowi możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, nie zdołała wykazać, aby postanowienie dotknięte było pozostałymi wadami powodującymi jego nieważność.

Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem, że postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a wręcz jak twierdzi "w ogóle nie zostało do nikogo skierowane". Zbliżona argumentacja ma wykazać także wystąpienie w tej sprawie przesłanki nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (postanowienie zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). Otóż, postanowienie GDDKiA zostało skierowane do pełnomocnika inwestora - Inspektora ds. gospodarki przestrzennej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], na którego to wniosek zostało wszczęte postępowanie uzgodnieniowe. Powyższe oznacza zatem, że analizowane postanowienie nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji (postanowienia). Zatem również brak rzetelnego uzasadnienia postanowienia przez GDDKiA, na co wskazuje pełnomocnik, w sposób oczywisty nie przystaje do dyspozycji tego przepisu.

Brak jest także podstaw do przyjęcia za pełnomocnikiem, że kwestionowane postanowienie dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. Jak twierdzi, "wykonanie zjazdu na działkę inwestycyjną będzie w praktyce niemożliwe ze względu na jej miękką glebę i jej częste podtopienia". Słusznie zauważył Sąd I instancji, że postanowienie uzgodnieniowe nie podlega wykonaniu. Akt ten nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu oraz nie powoduje w sposób bezpośredni powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony. Przede wszystkim, okoliczności na które powołuje się skarżący mogą wystąpić dopiero na skutek wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zaś postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Określenie szczegółowych parametrów inwestycji następuje w projekcie budowlanym, łącznie z wszystkimi uzgodnieniami i dopiero wówczas możliwe stanie się rozważanie podnoszonych przez skarżącego kwestii.

Z kolei w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie jest trafne twierdzenie, że wykonanie postanowienia uzgodnieniowego GDDKiA wywołałoby czyn zagrożony karą, w szczególności z uwagi na "niebezpieczny" - według skarżącego - zjazd na działkę inwestycyjną. Powołany przepis obejmuje wyłącznie sytuację, w której samo podjęcie czynności wykonawczych realizowałoby znamiona czynu zabronionego pod groźbą kary, nie zaś sytuację, w której wykonanie decyzji (postanowienia) mogłoby dopiero pociągnąć za sobą dalsze zdarzenia, które realizację takich znamion mogłyby stanowić. Jak już wspomniano, kwestionowane postanowienie nie uprawnia jeszcze inwestora do rozpoczęcia realizacji inwestycji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono nadto naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4, który to zarzut także okazał się chybiony.

Przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach rozpatrywania ww. zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2850/22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno i precyzyjnie. Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę na charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia i dokonał kontroli prawidłowości postanowienia GDDKiA z uwzględnieniem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Co istotne, z uwagi na podniesioną w ramach tego zarzutu argumentację, z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Tylko nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd w sposób niewystarczający odniósł się do zarzutów skargi i jej twierdzeń, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 u.p.z.p., art. 35 ust. 3, art. 41b, art. 43 ust. 1 u.d.p. i ich oceny przez pryzmat wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). A zatem z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21 i 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). Natomiast stosownie do art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 156/16).

W świetle powyższych wyjaśnień za niezasadne uznać należy podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał bowiem, że zbadał przedstawiony przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, odległości linii zabudowy dla planowanych obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] w [...] od strony drogi krajowej, a także kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych powstających na terenie inwestycji. Weryfikacja projektu decyzji wykazała, że inwestycja będzie obejmować m.in. przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej. Nieprzekraczalna linia dla nowej zabudowy została w projekcie decyzji (zarówno w części tekstowej jak i graficznej) określona na 10 m od granicy z działką drogową - ul. [...]. Oznacza to, że odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej będzie faktycznie jeszcze większa niż 10 m, a więc zgodna z obowiązującymi przepisami. Wody opadowe z terenu inwestycji przewidziano do zagospodarowania na działce inwestora, bez ingerencji w system odwodnienia drogi krajowej. W tej sytuacji, z uwagi na położenie działki inwestycyjnej w terenie zabudowy, przepisy wymagały zachowania przez inwestora odległości co najmniej 10 m od krawędzi drogi krajowej i ten warunek został spełniony. Prawidłowo przy tym przyjął Sąd I instancji, że pojęcia "obszar zabudowany" i "teren zabudowy" nie są pojęciami tożsamymi. Fakt, że działka nr [...] w [...] znajduje się przed znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" nie oznacza, że odległość obiektów planowanych w ramach inwestycji musi spełniać warunek lokalizacji min. 25 m od krawędzi drogi krajowej, bo taka odległość musiałaby zostać zachowana gdyby inwestycja miała zostać zlokalizowana poza terenem zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba, że przy uzgodnieniu projektu decyzji, zarządca drogi nie rozpoznaje wszystkich okoliczności związanych z inwestycją, w tym jej zgodności z art. 41b u.d.p. - ograniczenia w ruchu pojazdów o określonej wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej po drogach publicznych o nawierzchni innej niż bitumiczna, betonowa, kamienna lub klinkierowa, czy też art. 16 ust. 1 i 2 u.o. - ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. Zatem dopiero jawne wyjście poza granice luzów decyzyjnych, czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

W niniejszej sprawie GDDKiA w postanowieniu uzgodnieniowym faktycznie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "przedłożony projekt decyzji dla w/w inwestycji spełnia w całości warunki w zakresie ochrony dróg publicznych oraz wynikające z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych". Istota jednak problemu polega na tym, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie GDDKiA zostało wydane i obecnie oceniane jest w postępowaniu nieważnościowym. Gdy prawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania organu. Skoro kompetentny organ, dysponujący odpowiednią wiedzą, w ramach swojej właściwości uznał, że przedłożony mu projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza przepisów u.d.p., to jeżeli nawet uzasadnienie wydanego postanowienia zawiera braki, nie można uznać, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru nie rozpoznawał bowiem sprawy w zwykłym trybie odwoławczym a przedmiotowe w sprawie postanowienie uzgadniające projekt decyzji korzysta z zasady trwałości decyzji i postanowień, od których nie służą zwykłe środki odwoławcze i które mogą być uchylane tylko w ściśle określonych przez obowiązujące prawo warunkach (art. 16 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.