Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renta Siudyka (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa A w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na remont urządzeń znajdujących się w pasie drogowym oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. nie zezwolił "A" Sp. z o.o. w R. (wnioskodawca, strona) na wykonanie remontu istniejącej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami na działkach o numerach geodezyjnych 1 , 2 , 3 , 4 , które stanowią pas drogowy drogi publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 24 października 2019 r. wpłynął wniosek strony o wyrażenie zgody na remont istniejącej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami na działkach o numerach geodezyjnych 1 , 2 , 3 , 4 , które stanowią pas drogowy drogi publicznej. Wniosek ten został uzupełniony przez stronę w dniu [...]r.

Organ I instancji stwierdził, że strona wniosła o wykonanie remontu istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...]. Zakres planowanych robót obejmuje usunięcie istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na odcinki od studni nr [...] do studni nr [...] na odcinku [...] m. Organ I instancji przywołał treść art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że zakres robót wskazanych przez wnioskodawcę nie wyczerpuje zapisu art. 38 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do przedstawionego przez wnioskodawcę opisu rodzaju i sposobu prowadzenia prac organ I instancji uznał, że nie mamy do czynienia z remontem czy przebudową w rozumieniu wskazanych przepisów lecz z budową określoną w art. 3 ust 1 pkt. 6 ustawy prawo budowlane, a w takim przypadku zakres robót nie wyczerpuje art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odwołaniu strona zarzuciła, że organ i Instancji nie dochował 14 dniowego terminu na rozpoznanie wniosku i nie zajął stanowiska w ww. terminie, co w jej ocenie winno skutkować wyrażeniem zgody na remont w lokalizacji wskazanej we wniosku z dnia 24 października 2019 r. Zdaniem strony organ I instancji błędnie uznał, że roboty budowalne wskazane we wniosku stanowią odbudowę, a nie remont. Tym samym w ocenie skarżącego zachodzi niespójność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, ponieważ z sentencji wynika, że organ nie zezwala na wykonanie remontu, a z treści uzasadnienia wynika, że nie mamy do czynienia z remontem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Wskazało, że do remontu w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami na działkach o numerach geodezyjnych 1 , 2 , 3 , 4 , które stanowią pas drogowy drogi publicznej ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Organ ma 14 dni (licząc od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem o taką zgodę)na ewentualną odmowę wyrażenia zgody na zamierzone prace budowlane. Niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni uznaje się jako wyrażenie zgody per facta concludentia czyli bez konieczności doręczania stronie jakiejkolwiek odpowiedzi organu. Kolegium zauważyło, że 14 dniowy termin załatwienia sprawy jest dla organu terminem zawitym. Odnosząc się do stanu faktycznego Kolegium zauważyło, że aby podjąć decyzję, czy wyrazi zgodę na wnioskowany remont, czy też odmówi takiej zgody organ I instancji musi dysponować jednoznacznymi danymi w zakresie wnioskowanego remontu. Podkreśliło dalej, że złożenie kompletnego wniosku jest też niezbędnym warunkiem rozpoczęcia biegu 14 - dniowego terminu, o którym mowa w art, 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do pojęć remontu i przebudowy Kolegium zestawiło ze sobą definicje zawarte odpowiednio w art. 3 pkt 8 oraz 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane i wskazało, że granica między remontem a przebudową jest nieostra z uwagi na to, że w przypadku remontu dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż w stanie pierwotnym. Kolegium omówiło cechy wspólne oraz różnice w rozumieniu pojęcia robót budowlanych polegających na remoncie oraz na odbudowie podkreślając, że nie można dowolnie interpretować tychże pojęć. Stwierdziło, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa. Dalej zauważyło, że pojęcia remontu, nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych. Kolegium wskazało na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w którym wskazywano, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych, pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane zalicza się do budowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji jedynie przywołał definicję pojęcia "budowa" określoną w art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy prawo budowlane oraz definicję pojęcia "remont" określoną w art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy prawo budowlane, a także art. 38 ustawy o drogach publicznych. Stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał wykładni wskazanych przepisów i nie uzasadnił w sposób jednoznaczny dlaczego uznał, że wskazany wniosek strony nie dotyczy remontu lecz jest odbudową obiektu zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane. Kolegium zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a mając na uwadze uchybienia organu I instancji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na zasadność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i wskazało jego zakres. W ocenie Kolegium organ I instancji winien wyjaśnić w sposób wyczerpujący przesłanki jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W sprzeciwie strona zarzuciła Kolegium naruszenie art. 138 § 2 K.p..a. podnosząc, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy i przedłużyło postępowanie, które winno być zakończone w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez stronę. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania według chronologii zdarzeń stwierdzając, że Kolegium z nieznanych przyczyn uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie strony Kolegium nie wskazało, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie zlecił i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Podkreśliła dalej, że uchylenie decyzji prowadzi do wydłużenia postępowania w sprawie, a sposób postepowania pozostaje w sprzeczności art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej " p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "K.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. na stronie http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], nie zezwalającej "A" Sp. z o.o. w R. na wykonanie remontu istniejącej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami na działkach o numerach geodezyjnych 1 , 2 , 3 , 4 , które stanowią pas drogowy drogi publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania organu I instancji co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a decyzja organu i instancji została wydana na podstawie art. 19 ust. 5, art. 38 ust. 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 – dalej "ustawa o drogach publicznych). Organ I instancji przywołał również art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.. z 2019 r. poz. 1186- dalej "ustawa prawo budowlane"). Zdaniem organu I instancji wniosek strony dotyczył nie remontu lecz odbudowy kanalizacji sanitarnej znajdującej się w pasie drogowym. Kolegium uznało, że we wskazanym zakresie stanowisko organu nie zostało jednoznacznie wyjaśnione i uzasadnione.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Za remont zatem nie można uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 517/11 - CBOSA; z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010 - LexPolonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006 - LexPolonica nr 2476127). Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Odtworzenie, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10 - CBOSA; z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10 - LEX nr 1151902; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342; z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08 - CBOSA,).

Wobec powyższego zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko Kolegium, że koniecznym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego mającego na celu uzupełnienie wniosku o podanie parametrów technicznych istniejącego kanału sanitarnego wraz ze studniami. W tym względzie podzielić należy stanowisko Kolegium, że wniosek strony z dnia [...]r. o podanie warunków wykonania remontu w pasie drogowym drogi publicznej nr [...] ulicy [...] sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studniami na działkach o numerach geodezyjnych 1 , 2 , 3 , 4 , które stanowią pas drogowy drogi publicznej nie mógł w sposób skuteczny uruchomić 14 dniowego biegu terminu do załatwienia sprawy wskazanego w art. 38 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego uzasadnione było wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana również z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Wskazanych wad nie da się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec faktu, iż Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 64e w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.