Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk, Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku skarżącej B. G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz B. G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. B. G., D. F., B. F., W. F., J. C., J. G., J. K., J. S. zwrócili się do Prezesa Rady Ministrów, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej (w tym wszelkich oświadczeń, zapytań, petycji i żądań), kierowanej do strony rosyjskiej przez Prezesa Rady Ministrów, rząd Rzeczypospolitej Polskiej lub jego członków odnośnie przyczyn przetrzymywania oraz odnośnie przekazania, w tym terminu przekazania, stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

2. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej, kierowanej przez stronę rosyjską, w tym rosyjski Komitet Śledczy lub rosyjskie organy administracji publicznej, do strony polskiej odnośnie przyczyn przetrzymywania oraz odnośnie przekazania, w tym terminu przekazania, stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

3. istnienia, autorstwa, formy, treści, adresatów oraz dat korespondencji ustnej i pisemnej (w tym wszelkich oświadczeń, zapytań, petycji i żądań), kierowanej przez polskich prokuratorów do Prezesa Rady Ministrów, rządu Rzeczypospolitej Polskiej lub jego członków odnośnie przekazania stronie polskiej wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r. oraz treści udzielonych odpowiedzi,

4. istnienia między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską umowy, porozumienia lub uzgodnień dotyczących unormowania zasad lub warunków przekazania, w tym terminu, stronie polskiej przez stronę rosyjską wraku polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, który uległ katastrofie w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" na terenie Federacji Rosyjskiej w dniu 10 kwietnia 2010 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] maja 2012 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż ze względu na konieczność analizy posiadanej dokumentacji sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia [...] czerwca 2012 r.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Rzecznik Prasowy Ministra Spraw Zagranicznych poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że nie jest możliwe przekazanie informacji żądanych wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. z uwagi na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. objęcie informacji z prokuratorskiego postępowania przygotowawczego tajemnicą tego postępowania.

Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformował pełnomocnika wnioskodawców - w uzupełnieniu pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia [...] maja 2012 r. - że Prezes Rady Ministrów poruszał kwestię zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU 154M podczas swoich rozmów z prezydentem Federacji Rosyjskiej Władimirem Putinem (dnia 12 czerwca 2012 r.) oraz przewodniczącą Rady Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej Walentyną Matwijenko (dnia 22 maja 2012 r.). Nadto, że Prezes Rady Ministrów w przemówieniu sejmowym w dniu 13 kwietnia 2012 r. poinformował opinię publiczną, że kwestię powrotu wraku do Polski poruszył także podczas swojego spotkania z ówczesnym prezydentem Dmitrijem Miedwiediewem, które odbyło się w dniu 6 grudnia 2010 r. Ponadto wskazano, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów T. A. podnosił kwestie zwrotu wraku samolotu w rozmowach z zastępcą Szefa Administracji Premiera Federacji Rosyjskiej J. Uszakowem w 2011 r. i w 2012 r. Notatkom z tych rozmów została nadana klauzula tajności. W piśmie tym stwierdzono również, że w przypadku podtrzymania wniosku o udostępnienie informacji zostanie wydana decyzja administracyjna. Nadto, iż Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie dysponuje innymi informacjami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G., zarzucając Prezesowi Rady Ministrów naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wywodził, że w dniu złożenia skargi do Sądu informacja publiczna nie została udzielona, ale organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądana informacja w zakresie w jakim jest w posiadaniu organu została udzielona pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, iż brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), czego domagał się Prezes Rady Ministrów twierdząc, że żądane informacje zostały udostępnione pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Uszło uwadze organu, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony został przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2012 r., a zatem żądana informacja nie mogła być udzielona blisko rok przed złożeniem tego wniosku, to jest w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Uszło również uwadze organu, że pismo organu datowane na dzień [...] sierpnia 2011 r. ([...]) odnosiło się do wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2011 r. (zawierającego 13 żądań informacyjnych) a nie do wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r., które zawierało 4 żądania informacyjne.

Reasumując, nie można było uznać, że pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowiło odpowiedź na zgłoszone w dniu [...] kwietnia 2012 r. żądanie informacyjne.

Tym samym nie można było uznać, że zachodzą przesłanki określone w art. 161 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd zważył, co następuje.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery stosunków zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej w relacji z Federacją Rosyjską, w tym przypadku związanych – najogólniej rzecz ujmując – z ustaleniem przyczyn zwłoki przekazania, zwrotu przez stronę rosyjską polskiego rządowego samolotu Tu-154M nr 101, która miała miejsce w okolicach lotniska Smoleńsk "Północny" w dniu 10 kwietnia 2010 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ, pomimo stwierdzenia w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] czerwca 2012 r., ani nie udzielił skarżącej żądanych informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, pomimo zapewnień zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., że w przypadku podtrzymywania wniosku o udostępnienie żądanych informacji taką decyzję wyda. Stan faktyczny sprawy nie budzi zatem wątpliwości.

W ocenie Sądu organ – Prezes Rady Ministrów – pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że żądane informacje nie zostały skarżącej udostępnione, pomimo zapowiedzi zawartej w piśmie organu z dnia [...] maja 2012 r., że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] czerwca 2012 r. Bezsporne też w sprawie jest, że organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, powołując się na to, że notatkom z rozmów w przedmiocie zwrotu wraku samolotu do Polski została nadana klauzula tajności, choć w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. twierdził, że w przypadku podtrzymania wniosku, taka decyzja zostanie wydana.

Wskazać też należy, iż nie można było zakwalifikować informacji zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzających, kiedy i gdzie poruszane były publicznie kwestie zwrotu wraku polskiego rządowego samolotu TU-154M, jako odpowiedzi na żądanie informacyjne zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skoro w omawianych sprawach sporządzono notatki i nadano im klauzulę tajności, załatwienie sprawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 16 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w formie pisma informacyjnego.

W tym stanie sprawy Sąd skargę na bezczynność organu uznał za w pełni zasadną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.