III SA/Po 833/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-05	
Data wpływu	2017-11-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Ireneusz Fornalik /sprawozdawca/
Marek Sachajko
Marzenna Kosewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 217; art. 37, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61; Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020	
Sentencja
Dnia 5 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy C. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 2014 - 2020 orzeczeniem z dnia 23 października 2017 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu Gminy [...], zwanej dalej skarżącą, od oceny strategicznej ZIT wniosku o dofinansowanie projektu pt. "[...]", dokonanej przez Stowarzyszenie [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskodawca w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie nr [...] - w ramach Osi Priorytetowej 3 (Energia), złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Przedmiotowy wniosek uzyskał pozytywną ocenę, lecz z uwagi na wielkość alokacji nie znalazł się na liście uprawniającej do uzyskania finansowania.

W swoim proteście z dnia [...] września 2017 r. skarżąca podważyła ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryteriów strategicznych: kryterium 15 – "Strategiczny charakter projektu" (dalej jako Kryterium 15) oraz kryterium nr 16 "Wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Strategii ZIT w MOF [...]" (dalej jako Kryterium 16). Ponadto zarzuciła nadinterpretację definicji kryteriów wyboru projektu poprzez nieuzasadnione przyjęcie braku komplementarności projektu z innymi zrealizowanymi lub będącymi w trakcie realizacji projektami, które zostały zawarte w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej 3 Energia, Działanie 3.3. Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska Poddziałanie 3.3.3 Wspieranie strategii niskoemisyjnych w tym mobilność miejska w ramach ZIT dla MOF [...]. Zarzuciła również niesłuszne zaniżenie punktacji na etapie oceny eksperckiej. Wątpliwości skarżącej dotyczą oceny w ramach dwóch kryteriów, za które wg niej przyznano zbyt małą liczbę punktów. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że obecny projekt jest znacznie lepszy od poprzedniego, zatwierdzonego do dofinansowania w poprzednim naborze wniosków. Skarżąca podniosła m.in., że zintegrowany węzeł przesiadkowy zapewni dostęp do wysokiej jakości, bezpiecznego, racjonalnego energetycznie i środowiskowo systemu transportowego osobom, które miały dotychczas ograniczony bądź uniemożliwiony dostęp do niego. Gęsta sieć Zintegrowanych Węzłów Przesiadkowych (ZWP) wpłynie korzystnie na zmianę kultury mobilności mieszkańców, poprawi przepustowość dróg dojazdowych i rozwiązania strategicznych problemów komunikacyjnych. Właśnie poprzez realizację projektu gmina spowoduje rozwój przystanku [...]. To mieszkańcy zgłaszali potrzebę uruchomienia dodatkowych miejsc przesiadkowych. Nadto realizacja projektu będzie miała pozytywny wpływ na środowisko wobec m.in. zmniejszenia emisji spalin, pięciokrotnie lepiej niż w projekcie z poprzedniego konkursu. Nadto stwierdzenie, że skarżąca otrzymała już dofinansowanie na realizację najbliższych węzłów oraz fakt, że projekt dotyczący węzła [...] otrzymał już dofinansowanie w ramach poprzedniego konkursu – nie może być podstawą jakichkolwiek kryteriów oceny.

Komisja Odwoławcza w przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] października 2017 r. nie uwzględniła protestu, wskazując w uzasadnieniu, że Komisja Oceniająca Projekt (KOP) uznała, że w średnim stopniu wpłynie on na konkurencyjność publicznego transportu zbiorowego względem transportu indywidualnego, co wynika z faktu budowy (w niedalekiej odległości od planowanego węzła [...]) dwóch innych węzłów przesiadkowych. W efekcie rola planowanego ZWP będzie ograniczona, natomiast zasięg oddziaływania powinien obejmować nie tylko jego najbliższe otoczenie, ale również tereny położone w większej odległości. W zakresie kryterium 16 wskazano, że kluczowym elementem tego kryterium jest ostatnia część jego definicji wskazująca na porównanie wniosków, które jest podstawą przyznania punktów. Punktacja dla tego kryterium mogła być doprecyzowana dopiero podczas oceny prawidłowo złożonych wniosków. KOP podczas oceny przedmiotowego kryterium, na podstawie informacji zawartych we wniosku, sporządziła ranking wszystkich wniosków biorących udział w konkursie. Nadto w opinii Komisji KO informacja w uzasadnieniu oceny o fakcie, że Wnioskodawcy przyznano już dofinansowanie na realizację przedmiotowego węzła w innym konkursie, nie pojawia się u wszystkich oceniających wniosek. W kartach, w których fakt ten został wspomniany - nie stanowił on podstawy argumentacji do oceny, a adnotacja ta miała charakter wzmianki. KOP dokonała prawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie Projektu, prawidłowo interpretując definicje Kryteriów zawartych w Regulaminie konkursu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Komisji Odwoławczej z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającej to orzeczenie oceny strategicznej dokonanej przez Stowarzyszenie [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła:

1. niewłaściwą ocenę wyboru kryterium nr 15 Strategiczny charakter projektu poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przedstawione działania w średnim stopniu wpływają na konkurencyjność publicznego transportu indywidualnego mimo wysokiej oceny tego kryterium w poprzednim naborze oraz w sposób bezpodstawny dyskwalifikację ze względu na dofinansowanie podobnych działań w ramach poprzedniego konkursu

2. niewłaściwą ocenę wyboru kryterium nr 16 wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów strategii ZIT w MOF [...] poprzez nieuzasadnione i wbrew przedstawionym analizom, przyjęcie niekorzystnej relacji nakładów do efektów mimo wysokiej oceny tego kryterium w poprzednim naborze

3. nadinterpretację definicji kryteriów wyboru projektu poprzez nieuzasadnione przyjęcie braku komplementarności projektu z innymi zrealizowanymi lub będącymi w trakcie realizacji projektami.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że odnoszenie się do otrzymania przez skarżącą dofinansowania w poprzednim naborze wniosków budzi wątpliwości, czy ocena wniosku była przeprowadzona w oderwaniu od wyników poprzedniego konkursu. Komisja nie wzięła również pod uwagę, że przedmiotowy projekt jest wielokrotnie lepszy od poprzedniego i sprzyja rozwojowi elektromobilności w Polsce. Komisja nie uwzględniła szczegółowych zapisów w dokumencie strategicznym gminy odnoszących się do potrzeby tworzenia sieci węzłów autobusowych powiązanych z ZWP. Nadto uprzednie dofinansowanie w ramach poprzedniego konkursu nie może być podstawą jakichkolwiek kryteriów oceny. Skarżąca podkreśliła, że projektując przedsięwzięcie otrzyma najwyższej klasy energooszczędny i najbardziej pożądany ze względów środowiskowych projekt, a jego koszt wynika z jakości zastosowanych produktów oraz zaplanowanych do zakupienia pojazdów elektrycznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Wielkopolskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014 – 2020 wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. pełnomocnicy skarżącej podtrzymali skargę podnosząc, że nie zostały uwzględnione zarzuty podniesione w proteście – w szczególności wysokości emisji dwutlenku węgla i ilości samochodów w okresie 15 lat. Ponadto przedłożono analizę związaną z kosztami zakupu i eksploatacji autobusów elektrycznych i diesel w ciągu 10 lat. Pełnomocnicy organu podtrzymali stanowisko wyrażone w odpowiedzi i podnieśli, że zawarte w ostatnim czasie porozumienie metropolitalne nie mogło mieć wpływu na wynik rozpisanego wcześniej konkursu. Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika strony przeciwnej do przedłożenia kart oceny wniosku, w szczególności odnoszących się do kryteriów 15 i 16, które to zobowiązanie zostało wykonane dnia [...] grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Jak wynika z treści art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, ze zm.) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.).

Wyłącznym kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W wyniku rozpoznania skargi sąd może ją uwzględnić, jeśli ocena przeprowadzona została w sposób naruszający prawo (art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Według art. 41 ust. 2 pkt 7 tej ustawy regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów.

Wynikająca z art. 37 ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszego projektu, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku konkursowego. Przedmiotem oceny eksperckiej jest nie tylko weryfikacja, czy w dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca przedstawił treści uzasadniające, że realizacja projektu wpłynie na określony aspekt, lecz także ocena stopnia, w jakim zostało to przez Wnioskodawcę uzasadnione. Elementem ocenianym jest również kwestia adekwatności przyjętego wariantu realizacji projektu, w tym również zapewnienia zdolności organizacyjnej do osiągnięcia założonych rezultatów. Opis zawarty we wniosku powinien być przekonujący, tj. poparty obiektywnymi i weryfikowalnymi okolicznościami, (np. przywołaniem wyników przeprowadzonych w tym zakresie badań, analiz czy szacunków). Z tego względu ocena w poszczególnych kryteriach ma charakter punktowy. Analizie podlega zatem jakość i kompletność wniosku o dofinansowanie oraz jego uzasadnienie obiektywnymi przesłankami i weryfikowalnymi informacjami. W tym zakresie trudno znaleźć uzasadnienie dla naruszenia zasad jakie stawiane są organom administracji w procedurze wyboru wniosku o dofinansowanie w trakcie postępowania konkursowego. W skardze brakuje bowiem argumentów, które stanowiłyby podstawę do uzasadnienia naruszenia obowiązków ciążących na organach administracji.

Zdaniem Sądu ocena wniosku konkursowego spełnia standardy procedury konkursowej. Ocena projektu we wszystkich jego punktach została uzasadniona w sposób wyczerpujący i odnoszący się do wymogów zawartych w kryteriach. Komisja Odwoławcza rozpatrując protest odniosła się do wszystkich przedstawionych w proteście zarzutów, opierała się o zapisy dokumentacji aplikacyjnej oraz uwzględniała stanowisko Komisji Oceny Projektów. Nie ulega wątpliwości, że Komisja Odwoławcza rozpatrując protest jest związana zakresem protestu, co oznacza, że sprawdza poprawność przeprowadzonej oceny jedynie w zakresie tego kryterium lub kryteriów oceny, które zostały wskazane w proteście. Przepis ten nie ogranicza jednak prawa Komisji Odwoławczej do kompleksowej oceny spełnienia kryteriów wskazanych w proteście, co przekłada się na stosowne uzasadnienie.

W kontrolowanej sprawie, jak wynika z regulaminu konkursu nr [...], ocena projektu dokonywana jest na podstawie kryteriów wyboru projektów przyjętych przez Komitet Monitorujący WRPO 2014+ – stanowiących załącznik do regulaminu, w tym o Strategiczne Kryteria Wyboru Projektów w ramach Strategii Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w ramach MOF [...].

Z uchwały Zarządu Stowarzyszenia [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że Skarżąca uzyskała ostatnie miejsce w grupie projektów niemieszczących się w alokacji przyjętej w konkursie z liczbą punktów [...]. Ostatni projekt, który znalazł się w alokacji przyjętej w konkursie uzyskał [...] pkt. (lista rankingowa wniosków rekomendowanych do dofinansowania w wyniku oceny strategicznej ZIT).

Jak wynika z przedłożonych przez organ kart oceny strategicznej – oceniający przyznali skarżącej maksymalną punktację poza kryteriami 12, 15 i 16.

W zakresie kryterium 12 (Komplementarność projektu z innymi zrealizowanymi lub będącymi w trakcie realizacji projektami dotyczącymi mobilności miejskiej) oceniający przyznali [...] z 3 możliwych do uzyskania punktów i wskazali, że wnioskodawca nie uwzględnił taboru kolejowego. Ocena w tym zakresie nie jest w żaden sposób kwestionowana przez skarżącą.

Odnośnie kryterium 15 (Strategiczny charakter projektu), w ramach którego analizowane były uzasadnienia i argumenty wnioskodawcy dotyczące potrzeby realizacji inwestycji, wpływu inwestycji na integrację różnych form transportu, wpływ inwestycji na zwiększenie konkurencyjności publicznego transportu zbiorowego względem transportu indywidualnego oraz zgodność projektu z dokumentami strategicznymi i koncepcyjnymi dotyczącymi Poznańskiej Kolei Metropolitalnej, oceniający przyznali [...] z 6 punktów. Eksperci wskazali m.in., że planowane działania w średnim stopniu wpłyną na zwiększenie konkurencyjności publicznego transportu zbiorowego względem transportu indywidualnego – przedmiotowy Zintegrowany Węzeł Przesiadkowy (ZWP) został zakwalifikowany do węzłów o najniższej kategorii, niższej niż znajdujące się w sąsiedztwie ZWP, na których głównie będzie się koncentrował "potok pasażerów". Oceniający stwierdzili także, że sieć ZWP byłaby zbyt gęsta, zaś przedmiotowy ZWP będzie de facto służył głównie najbliższym mieszkańcom.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie widzi podstaw do kwestionowania tak dokonanej oceny w zakresie kryterium 15, a także zarzutu dotyczącego procedury. Wprawdzie niektórzy oceniający zauważyli, że skarżąca otrzymała już dofinansowanie w poprzednim naborze wniosków, jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na dokonaną ocenę – stanowi to jedynie wzmiankę, bez – w przeciwieństwie do pozostałych aspektów – rozbudowanej argumentacji.

W zakresie kryterium 16, w ramach którego ocenie podlegały poprawność przyjętych wskaźników, ich kompletność, realność osiągnięcia co do terminu i wartości, wpływ przyjętych wskaźników na osiągnięcie celów Strategii ZIT w MOF [...] oraz relacja nakładów do rezultatów, dokonywana metodą porównania wniosków złożonych na konkurs pod względem ich wpływu na realizację wskaźników Strategii ZIT przyznano [...] z 3 punktów. Oceniający uznali wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację Strategii ZIT jako niski, natomiast relację nakładów do rezultatu jako mało korzystną.

W tym miejscu należy podkreślić również akcentowany przez organ w odpowiedzi na skargę element kryterium dotyczący sposobu oceny, tj. przez porównanie wniosków. Oceniający uznali, że efekty realizacji projektu zaproponowanego przez skarżącą są mniejsze niż w przypadku projektów zaproponowanych przez inne podmioty, do których był adresowany konkurs.

Podkreślenia wymaga, że ocena eksperta pozostaje zawsze subiektywna. Każdy powołany ekspert ocenia daną sprawę w ramach wzorców kontroli spraw podobnych, którymi się zajmuje, a ponadto stosownie do posiadanej i aktualnie znanej w gronie znawców przedmiotu wiedzy na dany temat. W rozpoznawanej sprawie eksperci oceniający wnioski mieli na uwadze wymogi, które zostały w kryteriach określone, co zostało zaprezentowane w uzasadnieniach do wydawanych do przeprowadzonej oceny konkursowej. Nie można zgodzić się z zarzutem różnic w interpretacji. Ocena merytoryczna była oceną punktową, stanowiącą łączną liczbę punktów przyznanych w poszczególnych kryteriach. Ocena ekspertów jest indywidualna i niezależna, wobec czego punktacja, jak i uzasadnienia do przyznanej punktacji Komisji Oceny Projektów mogły być różne, a ocenę końcową stanowiła średnią arytmetyczną ocen.

Podzielić należy stanowisko prezentowane przez organ, iż nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej Gminy, że z uwagi na przyznanie większej liczby punktów za dane kryterium podczas oceny podobnego wniosku skarżącej w poprzednim konkursie, także projekt objęty niniejszą skargą winien uzyskać większa liczbę punktów w zakresie zakwestionowanych przez Gminę [...] kryteriów. Wnioski oceniane są każdorazowo przez inny zespół KOP, co może powodować różnice w ich ocenie.

W ocenie Sądu nie było zatem podstaw aby twierdzić, iż ocena wniosku skarżącej Gminy [...] przeprowadzona została w sposób pomijający przyjęte w programie kryteria oceny projektów, które organ był zobowiązany uwzględniać zarówno na etapie pierwotnej, jak i ponownej oceny projektu, czy też, że przeprowadzona została w oparciu o inne, niż obowiązujące kryteria. Z przedstawionych powyżej powodów nie można podzielić zarzutów skarżącego, że ocena merytoryczna projektu została dokonana w sposób naruszający prawo.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wskazanych w skardze przepisów, wobec czego, działając na podstawie art. 61. ust. 8 pkt. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217), oddalił skargę.