III OSK 293/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-27	
Data wpływu	2023-02-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 329/22	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 615; art. 184 ust. 1,3 i 4; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.)
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 165 ust. 7; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 329/22 w sprawie ze K.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 20 maja 2022 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2022 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 329/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd pierwszej instancji") na skutek skargi K.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: "organ") z dnia 20 maja 2022 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2022 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2022.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący został zatrudniony w Urzędzie Celnym w [...] na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 7 grudnia 1992 r. na stanowisku młodszy kontroler celny. W umowie o pracę wskazano miejsce pełnienia służby: Urząd Celny w [...] Następnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999 r., Nr 72, poz. 802) stosunki pracy pracowników administracji celnej zostały przekształcone w stosunki służbowe, w następstwie czego, skarżący mianowany został z dniem 1 czerwca 2000 r. do służby stałej na stanowisko naczelnika oddziału celnego i nadano mu stopień służbowy podkomisarza celnego. Skarżący pozostawał funkcjonariuszem służby celnej w dniu 1 marca 2017 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021, poz. 422 ze zm.) (dalej: "ustawy o KAS") wprowadzonej przez ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.1948 ze zm.) (dalej: "pwKAS").

W terminie wskazanym w art. 165 ust. 7 pwKAS skarżący nie otrzymał propozycji pracy lub propozycji służby. W piśmie z 30 maja 2017 r. wezwał on Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do złożenia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej, a następnie pismem z 12 czerwca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia, jak uważał, ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 pwKAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 122/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i odrzucił skargę. NSA wskazał, że w art. 170 ust. 1 pwKAS ustawodawca przewidział skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia, wobec czego brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/19.

Następnie 6 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z wnioskiem o przywrócenie do służby lub wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby.

Dyrektor, decyzją z dnia 24 grudnia 2019 r. nr 0601-IZK-2.120.477.2019, działając na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pwKAS, art. 276 ust. 2, 4, 5 ustawy o KAS w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) (dalej: "k.p.a."), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Decyzja ta została uchylona decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 20 lutego 2020 r., nr DOS1.1125.30.2020. W jej uzasadnieniu wskazano, że powyższa decyzja została wydana bez związku z sentencją orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1093/18 i w konsekwencji nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako wykonanie tego wyroku. Następnie podniesiono, że w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 591/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił sprzeciw skarżącego na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 20 lutego 2020 r. Wyrok jest prawomocny.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2020 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2020 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby lub przywrócenia do służb, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której zastosowanie miały przepisy k.p.a., a zatem nie ma zastosowania również tryb administracyjny rozpoznania sprawy.

Na powyższe rozstrzygniecie zażalenie złożył skarżący. Postanowieniem z 23 października 2020 r. nr DOS1.1125.94.2020 Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w pośredni sposób. Wyjaśnił, że skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy, w związku z czym, w oparciu o przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa. Powołując się na art. 165 ust. 7 w zw. z ar. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pwKAS i stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 3 pwKAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Na postanowienie Szefa KAS skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2427/20 uchylił postanowienia obu instancji. Sąd wskazał, że w myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 pwKAS funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 pwKAS – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Decyzją z 4 października 2021 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2021, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS. Następnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej, decyzją z 23 listopada 2021 r. nr DOM1.1125.333.2021.EDE, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, decyzją z 29 grudnia 2021 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2021 ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższa decyzja także została przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej uchylona decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. nr DOM1.1125.11.2022.EDE.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 0601-IPK-2.120.477.2022, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie określił na podstawie art. 184 ustawy o KAS. skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, w sposób następujący: 1) rodzaj służby - służba stała, 2) stopień służbowy - podinspektor, 3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej - zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy, 4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie skarżący realizował zadania - Izba Administracji Skarbowej w Lublinie - Lubelski Urząd Celno-Skarbowy w [...], 5) komórka organizacyjna - Referat Kontroli Celno-Skarbowej Rynku w [...], 6) miejsce pełnienia służby - [...], 7) uposażenie: - uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,987 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby, 8) termin podjęcia służby - 4 maja 2022 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z dwukrotnym uchyleniem decyzji w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza, w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby zrewidował swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Przywołując treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszących się do biegu terminów materialnych określonych w art. 170 ust. 1 pwKAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie za dopuszczalną uznał możliwość przedstawienia propozycji służby funkcjonariuszom, którzy nie otrzymali takiej propozycji do dnia 31 maja 2017 r., w wyniku czego ich stosunek służby wygasł. Powrót do służby na skutek przedłożenia propozycji służby należy uznać za dopuszczalny zarówno wobec osób, którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wydał decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, jak również tych, które otrzymały takie decyzje, a następnie w wyniku kontroli instancyjnej lub sądowej zostały one uchylone przez Szefa KAS lub sąd administracyjny. Organ wskazał, iż przywrócenie do służby powinno odbywać się na zasadach określonych w art. 184 ustawy o KAS. Wyjaśnił, że analogiczne zastosowanie mechanizmów z art. 184 ust. 3 i 4 ustawy o KAS będzie miało charakter uzupełniający i będący następstwem przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, bowiem w ocenie organu wyznacza on uniwersalne ramy prawne powrotu do służby funkcjonariuszy w różnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ określając stronie warunki pełnienia służby, uwzględnił aktualnie obowiązujące przepisy prawa mając jednocześnie na uwadze wieloletni staż w służbie skarżącego. Ponadto wskazał, że decyzja ta zawiera skutki na przyszłość po dniu jej doręczenia, zatem wskazano termin podjęcia służby na dzień 4 maja 2022 r., ponieważ uwzględniono czas niezbędny na zapoznawanie się z treścią decyzji przez stronę, przeprowadzenia wstępnych badań lekarskich, ewentualne powiadomienia organu zaopatrzenia emerytalnego MSWiA o złożonej propozycji służby.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w jego opinii z uwagi na brak propozycji pełnienia służby w terminie wskazanym w ustawie, stosunek służbowy trwał cały okres kiedy taka propozycja nie była mu przedstawiona, co wiąże się z zachowaniem wszelkich praw z tytułu służby, w tym należnego uposażenia. Argumentował, że art. 184 ustawy o KAS nie odnosi się do jego sytuacji, albowiem w stosunku do niego nie została wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zdaniem skarżącego organ winien był zastosować art.165 ust. 7 pwKAS, zaś art. 169 ust. 1 i 2 tej ustawy winien stanowić część materialnoprawnej podstawy propozycji służby.

Decyzją z 20 maja 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy swoją decyzję z 1 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosunków służbowych policjantów znajdujące zastosowanie w odniesieniu do przywrócenia funkcjonariuszy do Służby Celno-Skarbowej i wyjaśnił, że uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby stanowiące podstawę do przywrócenia do służby powoduje jednak konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Pomimo wadliwości zwolnienie ze służby doprowadza bowiem do rozwiązania stosunku służbowego, a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby doprowadzającego do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. Przywrócenie do służby następuje bowiem ze skutkiem ex nunc, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których funkcjonariusz został zwolniony ze służby, nie powoduje też powrotu do stanu, jaki istniał przed tym zwolnieniem, ale odnosi się do zdarzeń teraźniejszych i przyszłych. Instytucja przywrócenia do służby oznacza zatem ponowne zatrudnienie na warunkach sprzed zwolnienia, nie zaś na uznaniu zwolnionego funkcjonariusza za cały czas pełniącego służbę (wyrok NSA z dnia 02 lipca 2010 r., I OSK 113/10).

Skarżący na opisaną powyżej decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy do decyzji ustalającej skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, a w szczególności w zakresie zagwarantowania funkcjonariuszowi ciągłości służby, należało zastosować przepisy art. 169 i art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. pwKAS, tak jak uważa skarżący, czy też art. 184 ustawy o KAS stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał na treść przepisów, zauważając jednocześnie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie dwukrotnie wydawał decyzje w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, jednakże zostały one przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej uchylone. W konsekwencji powyższego oraz mając na uwadze wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2427/20 i po analizie przebiegu służby funkcjonariusza, w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, organ skorygował swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że wobec funkcjonariusza nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Dlatego też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie określił w decyzji z dnia 1 kwietnia 2022 r. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie, przy czym w punkcie 7 jako termin podjęcia służby wskazał datę 4 maja 2022 r., co oznacza, że wywiera ona skutki na przyszłość po dniu doręczenia decyzji.

Zdaniem Sądu, skoro wcześniejsze decyzje i postanowienia organu wydane zostały w reżimie prawnym ustawy pwKAS, a w zaskarżonej do Sądu decyzji DIAS wyraźnie wskazał, iż przedstawia skarżącemu warunki pełnienia służby w związku z reformą struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej utworzyła Krajową Administrację Skarbową, to prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że w jego sytuacji prawnej powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy pwKAS, a w szczególności art. 169 ust. 2 tej ustawy. Podkreślił także, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 pwKAS nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W ocenie Sądu w analizowanej sytuacji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 pwKAS potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 pwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Zaznaczył, że termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy, że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Przypomniał także, że powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą Krajowej Administracji Skarbowej selekcji funkcjonariuszy. Okoliczność ta przesądza, że ustawodawca jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Łączyło się to jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. Zdaniem Sądu brak decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby oznaczał trwanie jego stosunku służbowego ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Sąd I instancji przypomniał, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych. Z uwagi na zasady praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego analogia stosowana jest wyjątkowo.

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu w tak zasadniczej kwestii jak rozstrzygana w sprawie, organ po rozważeniu przesłanek przemawiających za przydatnością skarżącego w służbie przedstawił jednak skarżącemu warunki służby, co oznacza, że organ - wprawdzie po co najmniej czterech latach - podjął jednak w stosunku do skarżącego wymaganą przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej decyzję kształtującą jego sytuację prawną w zreformowanej Krajowej Administracji Skarbowej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) (dalej: "pwKAS") w związku z art. 184 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz w związku z art. 276 ust. 1 i ust. 2, a także art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 421 ze zm.) (dalej: "ustawy o KAS") przez:

1. błędne przyjęcie, że skarżący, któremu na podstawie art. 184 ustawy o KAS przedstawiono warunki służby, uwzględniające kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 pwKAS, zachował ciągłość służby, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że ciągłość służby zachowywał tylko ten funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (SCS), co wprost wynika z treści art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 169 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pwKAS, zaś sam skarżący wobec braku przedstawienia mu propozycji pełnienia służby, funkcjonariuszem tej służby został tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r., z którym to dniem jego stosunek służbowy wygasł, a w okresie od 1 września 2017 r. do 3 maja 2022 r. pozostawał poza służbą, do której został przywrócony (powrócił) od 4 maja 2022 r. na podstawie przepisów art. 184 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o KAS i z której został zwolniony na własny wniosek z dniem 1 czerwca 2022 r., na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 10 ustawy o KAS. Sąd nie wziął też pod uwagę kwestii przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych, które zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy o KAS ulegają przedawnieniu upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne;

2. błędną wykładnię prowadzącą do uznania za niepoprawne zastosowania przepisów art. 184 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o KAS w stosunku do skarżącego będącego byłym funkcjonariuszem, który do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, na skutek czego jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a któremu przedstawiono warunki służby uwzględniające kryteria selekcji funkcjonariuszy z art. 165 ust. 7 pwKAS, podczas gdy w przypadku uchylenia przez organ II instancji lub sąd administracyjny decyzji dyrektora izby administracji skarbowej (DIAS) stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., która została zrównana z decyzją o zwolnieniu ze służby, zachodzi sytuacja analogiczna do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby, co wypełnia normę art. 184 ust. 1 ustawy o KAS i uprawnia do jego zastosowania w sprawie. Przepis ten jest korzystniejszy dla skarżącego od uznania fikcyjnego stanu ciągłości służby w okolicznościach przyznania i wypłacenia świadczenia z art. 184 ust. 3 ustawy o KAS, podczas gdy uznanie ciągłości służby nie uprawniałoby skarżącego do uzyskania jakiegokolwiek świadczenia, w szczególności uposażenia, gdyż zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy o KAS uposażenie przysługuje tylko z tytułu pełnienia służby, tzn. z tytułu taktycznego wypełniania konkretnie powierzonych obowiązków służbowych. Ponadto, art. 184 ust. 4 ustawy o KAS uznaje okres faktycznego pozostawania poza służbą za okres równoważny ze służbą, więc jest najbardziej adekwatny do stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o przytoczone powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze tej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które z uwagi na ich konstrukcję winny być rozpoznane łącznie.

Na wstępie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W myśl art. 165 ust. 7 pwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź w przedmiocie tej kwestii jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 pwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów.

W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił, ww. termin materialny nie biegnie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). W konsekwencji sam upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 pwKAS została przewidziana dla dotychczasowych pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu ("składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom").

W rozpoznawanej sprawie organ przedstawił skarżącemu decyzją z 1 kwietnia 2022 r. de facto propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał ostatecznej decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS w stosunku do skarżącego nie biegł.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym DIAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby.

W myśl art. 169 ust. 1 pwKAS funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego, zaś zgodnie z ust. 2 funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. W świetle powyższego uregulowania zasadnym jest przyjęcie, że następstwem otrzymania propozycji służby w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, jest zachowanie ciągłości tej służby. Konkluzji tej nie zmienia regulacja ust. 4 zd. 1 powyższego artykułu, w której przewidziano, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Określa ona bowiem jedynie formę działania organu w przypadku propozycji pełnienia służby ustalającą warunki jej pełnienia, nie znosi zaś zasady wynikającej z ust. 2. Forma ta nie została natomiast przewidziana w sytuacji propozycji formułującej nowe warunki zatrudnienia.

Przepis art. 169 ust. 2 pwKAS odnieść należy zatem do funkcjonariuszy, którym stosownie do art. 165 ust. 7 pwKAS złożono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, na co wskazuje też systematyka ustawy, tj. jego usytuowanie w ciągu przepisów określających poszczególne etapy przeprowadzanej reformy służb celnych i skarbowych i ich uwarunkowania. Powinien on znaleźć zastosowanie także do sytuacji prawnej skarżącego, któremu złożono propozycję służby w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 pwKAS, czyli jako funkcjonariuszowi, o którym mowa w tym przepisie.

W konsekwencji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach ukształtowanych w przedmiotowej sprawie zastosowany nie może zostać art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Regulacja w nim zawarta odnosi się do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wobec skarżącego co prawda dwukrotnie wydano decyzje o zwolnieniu go ze służby (decyzja z dnia 4 października 2021 r. oraz z dnia 29 grudnia 2021 r.), jednakże obie te decyzje zostały uchylone przez Szefa KAS.

Nie może zyskać akceptacji stanowisko organu o konieczności zastosowania przepisu art. 184 ust. 1 ustawy o KAS w drodze analogii. Wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych. Jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy nie dochodzi wówczas do działania na niekorzyść strony. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, organ dopuszczając wnioskowanie przez analogię, zinterpretował sytuację skarżącego w sposób dla niego najmniej korzystny. Określenie warunków pełnienia służby stanowiło konsekwencję dokonanego przez organ wyboru sposobu działania. Przyjęcie natomiast do sytuacji skarżącego rozwiązań przewidzianych w art. 184 ustawy o KAS byłoby dla skarżącego niekorzystne, gdyż pozbawiałoby go ciągłości służby (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2024 r., III OSK 1213/22, z 28 listopada 2023 r., III OSK 2208/22, z 14 lipca 2023 r., III OSK 575/22). W świetle przedstawionych wywodów stanowisko WSA w Lublinie o wadliwym zastosowaniu przez organy w niniejszej sprawie przepisu art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o KAS uznać należy za trafne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.