Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącego sprzeciw Z. Sp. z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - Zakładu [...] uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nakładająca na skarżącą spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji, projektu budowlanego zamiennego systemu kanalizacji w miejscowości [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...] w zakresie wprowadzonych zmian istotnych.

1.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg sprawy, z którego wynikało, że organ powiatowy prowadził postępowanie dotyczące robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacyjnej wykonanych na podstawie udzielonego przez Starostę pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], które to zostały zakończone w dniu 5 maja 2010 r. Z załączonej do zawiadomienia o zakończeniu robót inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynikało, że kolektor kanalizacji sanitarnej został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] maja 2010 r. organ powiatowy wydał zaświadczenie, w którym potwierdził przyjęcie zawiadomienia bez wniesienia uwag i zastrzeżeń.

Wskutek zastrzeżeń podniesionych przez A.Ł. właściciela działki nr [...], organ powiatowy wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie istotnego odstępstwa jednego z elementów zrealizowanej inwestycji – kolektora kanalizacji sanitarnej - od zatwierdzonego projektu budowalnego. Kwestia ta związana była również z usytuowaniem części tej inwestycji na działce nr [...], co potwierdza wynik powołanego w decyzji postępowania rozgraniczeniowego. Przyjmując takie ustalenia PINB w wydanej decyzji stwierdził, że zachodzą podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku opracowania projektu zamiennego wraz z uzgodnieniami w zakresie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej ustawa Prawo budowlane).

1.2. W odwołaniu od tej decyzji Zakład [...] sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego podnosząc, że w sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a zmiana statusu prawnego nieruchomości w zakresie przebiegu granic, która nastąpiła po zakończeniu budowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzucono ponadto, że skoro skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do dysponowania gruntem na cele budowlane, to brak jest podstaw do nałożenia na stronę obowiązku wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

1.3. Uzasadniając prawne przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji WINB nie podzielił stanowiska skarżącej, że zmiana trasy przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę wynika ze zmiany przebiegu granic nieruchomości - działek nr [...], ustalonej powołanym w odwołaniu postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...]. Organ wskazał tu na mapy oraz treść decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu brak jest w sprawie okoliczności świadczących o przeprowadzeniu robót zmieniających przebieg trasy sieci kanalizacyjnej w obrębie wskazanych działek po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. Jak podkreślił organ "przekroczenie granicy działki nr [...] z działką nr [...] powodujące częściowe usytuowanie omawianego obiektu na działce nr [...] powoduje sytuację polegającą na zwiększeniu obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt został zaprojektowany, a projekt budowlany został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę".

W ocenie WINB w sprawie wystąpiło istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i do tego stanu znajdują zastosowanie aktualne przepisy - art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020r, o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw 2020 poz. 471), a fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy omawianego przedsięwzięcia i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższą wykładnię prawa materialnego, organ odwoławczy podzielił dokonaną przez PINB kwalifikację omawianego przypadku jako istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

1.4. Zdaniem WINB organ powiatowy nie dokonał jednak w sprawie wyczerpujących ustaleń wymaganych dla realizacji przesłanek art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że przed wydaniem decyzji merytorycznej organ winien dokonać oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie wynikającym z przepisów art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, robót wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.

Jak podkreślono wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, prowadzi do wniosku, że w toku postępowania naprawczego należy zbadać przede wszystkim zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt administracyjnych, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby organ powiatowy zbadał tę kwestię. Co więcej akta administracyjne nie wskazują również, aby przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane PINB zbadał i wyjaśnił, czy przedmiotowy zakres robót budowlanych jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a także czy inwestor dysponuje nieruchomością - działką nr [...] - na cele budowlane. Jakkolwiek treść złożonych w toku postępowania organu I instancji wystąpień właściciela tej działki może wskazywać na brak takiego prawa, to jednak wymaga to dokonania przez organ prowadzący postępowanie wyczerpujących i niebudzących wątpliwości wyjaśnień.

Wskazano również, że obowiązkami może zostać obciążony jedynie podmiot mający tytuł prawny do obiektu. Organ nadzoru budowlanego prowadząc więc postępowanie legalizacyjne zobowiązany był do zbadania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego nie uczyniono.

1.5. Podsumowując WINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy.

W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a.

2. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego sądu w terminie i z zachowaniem wymogów formalnych, Zakład [...] zarzucił decyzji kasacyjnej WINB naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:

1) art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania przywołanego przepisu, bowiem ustalone okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżący mógł dokonać w niniejszej sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i w konsekwencji wydanie decyzji kierującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie powinna zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie; a także przez błędne uznanie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do skonsumowanego lata wcześniej pozwolenia budowlanego;

3) art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez błędne ustalenie, że zmiana granic przestrzennych działki jest tożsama z przesłanką zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany i stanowić może o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty te zostały rozwinięte.

3. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.

Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

5. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej, o czym zdaje się nie pamięta lub nie wie pełnomocnik strony skarżącej domagający się w sprzeciwie również merytorycznej oceny decyzji i wydania przez sąd orzeczenia reformatoryjnego (uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego).

6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

7. Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60).

Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Dodać też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego zdecydowanie preferuje reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne). Dlatego poglądy powoływane w zaskarżonej decyzji i oparte na orzecznictwie dotyczącym poprzednich stanów prawnych, są już nieaktualne.

8. Mając te argumenty i normatywy na względzie, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w sprawie. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny w ramach rozpatrywania sprzeciwu) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dokonał kwalifikacji materialnoprawnej i stwierdził kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu) przez organ I instancji. Dotyczy to zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tego czy inwestor dysponuje działką nr [...] na cele budowlane oraz tego czy zakres wykonanych robót budowlanych jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Ustalenie takich kwestii jak zgodność inwestycji z planem, z przepisami budowlanymi, czy doprecyzowanie kwestii właścicielskiej nie wypełnia przesłanki tego, że w sprawie w ogóle postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził częściowo postępowanie dowodowe i większość dowodów w sprawie się już znajduje. Nadto sporna jest przede wszystkim kwestia właścicielska, której wyjaśnienie nie wymaga prowadzenia ani w całości postępowania ani jakichś skomplikowanych ustaleń. Wszystkie elementy faktualne wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie prowadzonego postępowania leży w pełnym zakresie kompetencji organu odwoławczego, który, jeśli uzna to za potrzebne, może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.). Takie rozwiązanie ma tę zaletę, że to organ odwoławczy decyduje, jakie to konkretnie czynności należy przeprowadzić ,by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego.

9. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Jak wskazano wyżej w ramach sprzeciwu niedopuszczalne było natomiast odnoszenie się przez sąd do tych zarzutów skargi, które dotyczyły kwestii merytorycznych, nawet jeśli wiązały się z określonym kierunkiem postępowania dowodowego. Kwestie te mogą podlegać wyłącznie ocenie w ramach skargi na decyzję merytoryczną wydaną w sprawie.

O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).