Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. H. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", wystąpił o wydanie decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzającej nabycie przez niego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w[...], stanowiącej działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr 20/1 o pow. 0,1248 ha, obręb 492 oraz nabycie własności budynków tam posadowionych. Wnioskodawca swoje roszczenie wywiódł z faktu, że w dniu 14 czerwca 2007 r., pomiędzy Syndykiem[...], a nim, zawarta została notarialna umowa sprzedaży przedsiębiorstwa nr aktu Rep. [...]. Nabywca uważając się za następcę prawnego Przedsiębiorstwa "[...]", stoi na stanowisku, że służy mu roszczenie nabycia użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, gdyż nieruchomość przy ul. [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie upadłego Przedsiębiorstwa, na potwierdzenie czego wnioskodawca przedłożył m. in. kopię pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] o opłatach za zarząd.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] nieruchomość obecnie stanowi własność Gminy [...]. Podstawę wpisu własności w księdze wieczystej stanowiła decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia[...], wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.).

Decyzja Wojewody [...], choć wydana dnia [...]r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, wywołała skutki z dniem 27 maja 1990 r.

Biorąc pod uwagę stan prawny nieruchomości objętej roszczeniem, istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. uznano, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku H. K., jest Prezydent[...]. Zgodnie bowiem z art. 200 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst - Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W wyniku czynności wyjaśniających ustalono, że przedsiębiorstwo państwowe pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B. zostało utworzone zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 7 czerwca 1989 r. i wpisane do księgi rejestrowej nr [...]na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 4 sierpnia 1989 r., sygn. akt[...]. Przedsiębiorstwo zostało wyposażone w majątek należący dotychczas do Przedsiębiorstwa Produkcji i Montażu Urządzeń Reklamowych "[...]" w K. Zakład nr 2 w B. Przekazanie majątku nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu 4 kwietnia 1989 r., którego jednak nie odnaleziono w żadnym z archiwów, w których, na potrzeby obecnie prowadzonego postępowania, prowadzono kwerendę.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...]z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt[...], została ogłoszona upadłość przedsiębiorstwa, które następnie zostało sprzedane przez Syndyka umową z dnia[...]. Zgodnie z § 1 pkt 3 umowy sprzedaży, w skład Przedsiębiorstwa stanowiącego przedmiot umowy, weszły również prawa wynikające z zawartych umów handlowych i innych umów cywilnoprawnych. W pkt 5 § 1 aktu zapisano, iż "Przedsiębiorstwo na podstawie umowy najmu z dnia [...]r. zawartej z Urzędem Miejskim w [...] Wydziałem Oświaty i Wychowania, otrzymało do nieodpłatnego użytkowania na okres nie krótszy niż 20 lat, budynek szkolny oraz pomieszczenie dodatkowe (budynek gospodarczy)...", zlokalizowane w [...].

Zarządzeniem nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] r. przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B., zostało uznane za zlikwidowane po ukończeniu procesu upadłości i wykreślone z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 31 października 2009 r.

Rozpatrując złożony wniosek, decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez H. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...].

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 738/08. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd uznał, że bezpodstawne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wskazało na konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania przez sąd cywilny oceny zawartej umowy najmu, gdyż oceny tego dowodu winien dokonać sam organ administracyjny. Ponadto, Sąd wskazał, że w sprawie należy dopuścić każdy dowód na okoliczność zbadania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym również dowód z przesłuchania świadków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przesłuchaniu świadków, ocenie pism archiwalnych, decyzją z dnia [...] Prezydent B. odmówił stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez H. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji. Wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 40/10 ze względów formalnych.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji nie wziął pod uwagę treści wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. oraz opinii dr hab. B. W. dotyczącej sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości. Uznając, że nieuzasadniona jest odmowa stwierdzenia nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało, aby organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił warunki nabycia prawa użytkowania wieczystego, tj. okres trwania tego prawa, wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, stawkę procentową określoną od wartości nieruchomości, wartość gruntu według operatu szacunkowego, odliczenia uiszczonych przez dotychczasowego użytkownika opłat z tytułu zarządu oraz zwolnienie z obowiązku zapłaty pierwszej opłaty rocznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, oceniając ponownie zgromadzone dowody, w tym protokoły z przesłuchania świadków, na które wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] r. ponownie odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w[...]. Wydając decyzję wzięto pod uwagę przede wszystkim fakt, że żaden ze zgromadzonych dowodów nie potwierdza, w sposób nie budzący wątpliwości faktu posiadania przez [...] prawa zarządu. W większości zgromadzonych w sprawie dokumentów przywołana jest umowa najmu z dnia 15 września 1986 r., w żadnym natomiast nie ma odniesienia do decyzji przyznającej prawo użytkowania lub zarządu.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]r., uznając za zasadne argumenty zawarte w decyzji organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi złożonej H. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1250/12 uchylił decyzję wydaną przez organ II instancji, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do oceny prawnej zawartej w wydanym w sprawie, wcześniejszym wyroku Sądu, podkreślając, iż "Obowiązków organu odwoławczego nie może zastąpić ogólnikowe wskazanie, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają ustanowienia prawa zarządu nieruchomości, którego istnienie daje podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 200 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawa własności znajdujących się na nim budynków".

Wskazano też, że wbrew wyraźnemu stanowisku sądu, Kolegium zakwestionowało możliwość wydania decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków na rzecz [...]w wyniku wniosku skarżącego, mającego interes prawny w wydaniu takiej decyzji, przy czym organ nie dokonał także analizy umowy z dnia [...]r. w sposób wskazany przez sąd w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 738/08), ograniczając się jedynie do uznania, że jest to umowa najmu, przy jednoczesnym zakwestionowaniu znaczenia prawnego pisma Geodety Miejskiego z dnia [...]r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak uzasadniono, w związku z tym, iż skarżący jest sukcesorem prawnym PP[...], ma bez wątpienia – jak wskazał sąd - interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa, tym samym jest również stroną postępowania i jednocześnie nie ma żadnych przeszkód prawnych do żądania przez skarżącego uwłaszczenia przedmiotowym gruntem swojego poprzednika prawnego.

Zdaniem Kolegium błędne jest stanowisko organu uchylającego się od oceny prawnej umowy z dnia 15 listopada 1986 r. nakazujące zawieszenie postępowania celem umożliwienia stronie "[...] wystąpienia w tej sprawie do właściwego sądu [...]", przy jednoczesnym wskazaniu, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii postępowanie powinno być zawieszone, ponieważ jak wskazał sąd, przyczyną zawieszenia postępowania nie może być okoliczność, którą organ administracyjny może ocenić sam, we własnym zakresie, a zatem organ ma obowiązek oceny ustawowo określonych przesłanek dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Dlatego oceny czynności prawnej dokonanej [...] r. organ winien dokonać samodzielnie, biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności przepisów art. 65 § 1 i 2.

Ocena umowy sporządzonej w dniu 15 września 1986 r., zdaniem Kolegium powinna wziąć pod uwagę fakt, iż odpłatność jest elementem istotnym umowy najmu, to natomiast powinno determinować rozważenie jaka to jest umowa, tym bardziej, iż w § 1 umowy z dnia 15 września 1986 r. stwierdzono - na co wskazał sąd - iż przekazanie nastąpiło nieodpłatnie, do użytkowania.

Zwrócono też uwagę, że zgodnie z przepisem ust. 3 § 4 wymienionego rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, na które wskazano w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kpa potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Obowiązujące prawo pozwala bowiem wszelkimi środkami o charakterze dowodowym dokonać ustaleń zgodnych z interesami strony.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] po raz kolejny odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 20/1 o pow. 0,1248 ha, obręb 492, zapisanego w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]KW nr [...] na rzecz Gminy [...] oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń tam posadowionych.

W uzasadnieniu opisał tok postępowania wskazując, że Kolegium wydając decyzję kasacyjną nie podało w jakim zakresie miało być prowadzone postępowanie przed organem I instancji, bo zdaniem organu wskazania zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. dotyczyły organu II instancji.

Odnosząc się do wskazań wydanego w sprawie wyroku stwierdził, że dowodem istnienia zarządu nie może być pismo Geodety Miejskiego z dnia [...]r., znak: [...] ustalające "opłaty roczne za grunt oddany w zarząd". O istnieniu prawa zarządu nie może przesądzać jeden dowód, a ponadto pismo to zawiera szereg wad budzących zasadnicze wątpliwości tj.:

• błędne przyjęcie, że adresatem pisma winno być Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B.. Zgromadzone materiały dowodzą, że przedsiębiorstwo to zostało utworzone dopiero z dniem 1 stycznia 1989 r. W dacie powołanego pisma siedzibą przedsiębiorstwa były [...], a zatem tam powinna być kierowana korespondencja;

• błędne oznaczenie działki, której dotyczy opłata; w piśmie wskazano działkę 143/143, podczas gdy tak oznaczonej parceli ani działki w obrębie 143 nigdy nie było;

• brak aktu prawnego będącego podstawą użytkowania, czy zarządu, a zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznana za wyraźne urzędowe potwierdzenie prawa zarządu, wyłącznie w sytuacji, gdy w swojej treści odnosi się do decyzji o jego ustanowieniu;

• błędne przyjęcie, że [...] legitymowało się prawem użytkowania przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które warunkowało powstanie prawa zarządu, zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy. W zarząd państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły wyłącznie te grunty państwowe, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w użytkowaniu tych jednostek; na podstawie art. 101 ustawa weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r., a przed tym dniem przedsiębiorstwo nie legitymowało się jakimkolwiek prawem do przedmiotowej nieruchomości;

• błędne przyjęcie, że przedsiębiorstwo nabyło z dniem 1 sierpnia 1985 r. prawo zarządu, gdyż przedsiębiorstwo nie miało możliwości otrzymania z mocy prawa zarządu nieruchomości na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ nieruchomość wcześniej nie znajdowała się w jego użytkowaniu.

Organ stwierdził ponadto, że w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej z udziałem osób, które z racji wykonywanych obowiązków mogły złożyć w sprawie istotne wyjaśnienia, żadna nie była bezpośrednim świadkiem ustanowienia prawa przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości, a dyrektor podpisujący pismo z dnia 20 lutego 1995 r. już nie żyje. Osoby przesłuchiwane w charakterze świadków pytane o tytuł prawny przedsiębiorstwa do nieruchomości, zgodnie wskazywały na umowę najmu i nie potwierdzały istnienia innego dokumentu.

Oceniając pismo [...] z dnia 20 lutego 1995 r. kierowane do urzędu miejskiego w B. organ stwierdził, że wprawdzie w jego treści jest zdanie wskazujące na oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd, ale brak jest jakiegokolwiek odniesienia do dokumentu stanowiącego podstawę ustanowienia tego prawa.

Dokonując oceny umowy z dnia [...]r. Prezydent stwierdził:

• umowę nazwaną umową najmu zawarto pomiędzy Urzędem Miejskim w [...] Wydział Oświaty i Wychowania a Przedsiębiorstwem Produkcji i Montażu Urządzeń Reklamowych "[...]" w K., Zakład nr 2 w B.;

• strony tej umowy nazwano odpowiednio wynajmującym i najemcą;

• prawo najmu do nieruchomości potwierdza aneks do niej spisany [...]r. dotyczący prawa podnajmu;

• istnieją wprawdzie wątpliwości odnośnie stwierdzenia, że nieruchomość oddaje się w użytkowanie, a nie używanie, które jest istotą najmu, a także brak ustalonej wysokości czynszu, jednak czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju, dlatego w treści § 2 umowy wskazano, że najemca na koszt własny wykona roboty adaptacyjne przystosowując obiekt dla potrzeb przedsiębiorstwa, a w związku z nieodpłatnym przekazaniem (zapis § 3 umowy) najemca zobowiązany jest do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z eksploatacją budynku oraz przeprowadzenia we własnym zakresie niezbędnych remontów. Zapisy te potwierdzają prawo najmu i dotyczą świadczenia w zamian za czynsz, co jest zgodne z art. 659 § 2 Kodeksu cywilnego;

• za taką interpretacją cytowanych zapisów umowy przemawia treść opisu technicznego do realizacyjnego planu zagospodarowania w części dotyczącej własności terenu oraz pisma podpisanego przez dyrektora Przedsiębiorstwa z dnia 20 lutego 1995 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w[...], w którym stwierdza się, że "po 20 latach przekaże obiekt oświacie bez zwrotu kosztów kapitalnego remontu, bieżących oraz okresowych napraw, remontów i konserwacji. W to miejsce [...]przez 20 lat nie płaci Wydziałowi Oświaty czynszu.... Wpływy z podnajmu (czynszu) aktualnie wynoszą...". Obowiązki najemcy wyznaczone umową z dnia 15 września 1986 r. mają charakter dobrowolny i w świetle art. 659 § 2 K.c. nie mogą być uznane za sprzeczne z przepisami prawa, ani zasadami współżycia społecznego.;

• w piśmie z dnia 20 lutego 1995 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego stwierdzono wprawdzie, że nieruchomość została przekazana w zarząd, ale pismo w swej dalszej części odnosi się w całości do płatności czynszu wynikającego z najmu i podnajmu, a czynsz nie jest istotą zarządu.

• oceniając umowę w kontekście art. 65 § 1 i 2 ustawy Kodeks cywilny wzięto pod uwagę wolę stron zawierających umowę, zachowanie się stron po tej dacie oraz sposób wykonywania postanowień tej umowy. W piśmie z dnia 20 lutego 1995 r. skierowanym do Urzędu Miasta w[...], poza podniesionymi kwestiami czynszu, dyrektor przedsiębiorstwa powołał się na umowę z dnia [...]r. oraz na aneks do tej umowy, natomiast w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] wskazującym numer rachunku bankowego, również powołano się na obowiązek Przedsiębiorstwa wynikający z konieczności przekazania należności z tytułu podnajmu; na umowę najmu jednoznacznie powołują się strony porozumienia zawartego dnia 14 lipca 2005 r. dotyczącego używania pomieszczeń przez Radę Osiedla[...];

• do dnia zbycia przedsiębiorstwa (14.06.2007r.) umowa najmu nie była kwestionowana przez żadną ze stron, co więcej nowy nabywca przedsiębiorstwa też jej nie kwestionował zarówno w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, jak również po doręczeniu oświadczenia Prezydenta Miasta [...] o rozwiązaniu najmu;

• tytułu do nieruchomości nie kwestionował zarządca komisaryczny Przedsiębiorstwa i dlatego nie złożył wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej użytkowanie wieczyste oraz Firma Biegłych Rewidentów w [...] badająca stan finansowy przedsiębiorstwa;

• integralną częścią umowy z dnia [...] r. jest decyzja o przydziale z dnia [...], która mając swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, orzeka o przydziale budynku szkoły, a nie o oddaniu gruntu w zarząd;

• użycie w treści urnowy najmu z dnia 15 września 1986 r. słów "użytkowanie" nie dowodzi istnienia tego prawa, gdyż może dotyczyć korzystania z nieruchomości, które w języku potocznym bywa określane jako użytkowanie.

Oceniając umowę pod kątem obowiązków jakie zgodnie z treścią umowy spoczywały na najemcy i czy były to faktycznie obowiązki najemcy określone przepisami kodeksu cywilnego stwierdzono, że najemca na koszt własny zobowiązał się do wykonania robót adaptacyjnych przystosowując obiekt do potrzeb przedsiębiorstwa, a po zakończeniu najmu, do pozostawienia wykonanych trwale adaptacji bez obowiązku ze strony wynajmującego zapłaty ich równowartości, jeśli najem trwać będzie dłużej niż 20 lat.

Zdaniem organu nie bez znaczenia jest również fakt, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) potwierdzony został fakt nabycia przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 20 o pow. 0,2952 ha, obręb 492, natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, powołanej w podstawie prawnej decyzji nie podlegało komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim nie były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Określenie mienia "należącego" do przedsiębiorstw państwowych, oznacza w ocenie organu należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym, a stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26.10.2000 r. sygn. akt I SA 1342/99 z dnia 2.02.2006 r. ISSK 1295/05).

W ocenie Prezydenta w sprawie brak jest podstaw prawnych do uznania, że jakikolwiek zgromadzony w sprawie dowód, w tym także ten, na który powołuje się strona, potwierdzał prawo zarządu nieruchomości, a strona nie kwestionuje okoliczności, że Przedsiębiorstwo nie uzyskało takiej decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie w sposób wymagany obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Ponadto jak wskazano, nie bez znaczenia jest fakt, że sprzedaż majątku przedsiębiorstwa [...] nastąpiła w związku z likwidacją Przedsiębiorstwa, które z chwilą wykonania umowy zakończyło byt prawny, dlatego też wnioskodawca nie może być uznany za następcę prawnego dotychczasowego przedsiębiorstwa państwowego, a jedynie za właściciela jego majątku, gdyż Przedsiębiorstwo [...] z dniem 20 października 2009 r. zostało wykreślone z Krajowego Rejestru Przedsiębiorstw, a na podstawie art. 200 u.g.n. może być uwłaszczona państwowa osoba prawna, a nie jej następca, który takich cech nie posiada, przy czym przesłanki uwłaszczenia powinny być spełnione zarówno w dniu 5.12.1990 r. jak i w dniu wydania decyzji przez odpowiedni organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.03.2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 1749/09). [...] nie legitymowało się także umową zawartą z państwową jednostką organizacyjną o przekazaniu prawa zarządu nieruchomością za zgodą organu i nie stanowi w ocenie organu takiej umowy, umowa najmu z dnia [...]r.; nie jest nią też decyzja Urzędu Miejskiego - Wydziału Spraw Lokalowych w [...] z dnia[...]. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r., Nr 11, poz. 55 z późn. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Podkreśliła, że wnioskowana decyzja nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, wobec czego fakt istnienia bądź nie istnienia przedsiębiorstwa na dzień wydania decyzji nie ma żadnego znaczenia. Decyduje wyłącznie stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r.

Strona zarzuciła, że po raz kolejny organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Wadliwie ocenił, że umowa z dnia [...]r. była umową najmu. O charakterze prawnym umowy decyduje bowiem nie jej nazwa ale jej treść oraz okoliczności jej zawarcia a także zamiar stron tej umowy. Nietrafne są również rozważania dotyczące rzekomej odpłatności umowy i przyjęcia że desygnatem czynszu miały być nakłady na remont. Ekwiwalentem czynszu nie może być faktyczna odbudowa obiektu, który był ruiną, a więc nie nadawał się do korzystania. Korzystanie z przedmiotu najmu jest istotą umowy najmu.

Odwołujący się zwrócił uwagę, że powołany przez organ przepis art. 353¹ Kodeksu cywilnego określający granice swobody umów został wprowadzony do ustawy, ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 321) która weszła w życie z dniem 1 października 1990 r. Tymczasem umowa zawarta została w dniu 15 września 1986 r. Nie mógł zatem mieć on w sprawie zastosowania.

Zdaniem odwołującego się analiza umowy przy uwzględnieniu okoliczności w jakich zostały złożone oświadczenia woli stron i zgodnego ich zamiaru prowadzi do jednoznacznego wniosku, że istotne postanowienia umowy nakazują zakwalifikować tę umowę jako umowę o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartą za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej - Prezydenta [...], zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taką wykładnię narzuca sposób określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa tj. okres zawarcia umowy (nie mniej niż 20 lat), uprawnienie do dokonania robót adaptacyjnych, niemożność przekazania obiektu osobom trzecim, nieodpłatność, długi okres wypowiedzenia uzależniony od zgody organu administracji państwowej. Skoro istniał dokument w którym właściwy organ wyraził zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości [...]owi, a dwa miesiące później, bo w dniu [...]r. została zawarta umowa, przedmiotem i istotą której było przekazanie nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, to organ przy rozstrzyganiu sprawy nie może uchylić się od oceny takich istotnych dla sprawy okoliczności, w zasadzie wbrew nim, uparcie twierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z umową najmu.

Odwołujący się zwrócił również uwagę, że opinia dr hab. B. W. z dnia 17 stycznia 2008 r. winna być traktowana jako stanowisko strony. Z tego właśnie powodu organ zobowiązany był odnieść się do niej, jako do argumentacji strony.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium podstawowe znaczenie w sprawie ma decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych w B. z dnia [...]r., która wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo Lokalowe (Dz.U. z 1983 r., Nr 11, poz. 55). W podstawie prawnej decyzji powołany został art. 31 ust. 2 ustawy stanowiący, iż "Decyzję o przydziale lokalu użytkowego może otrzymać jednostka gospodarki uspołecznionej oraz osoba prawna i fizyczna, których działalność wymaga korzystania z lokalu użytkowego w danej miejscowości.". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy -"Najem lokalu lub budynku wynika z umowy najmu albo ostatecznej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu lub budynku. Jeżeli najem wynika z decyzji o przydziale, strony powinny określić na piśmie przedmiot i warunki najmu".

Jak podkreślono, w obecnym stanie prawnym najem wynika z umowy najmu, natomiast w latach osiemdziesiątych mógł wynikać nie tylko z umowy najmu, ale również z decyzji administracyjnej i właśnie taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ decyzja z dnia [...] r. wydana została w oparciu o przepisy prawa lokalowego. Przydzielono nią Przedsiębiorstwu [...] nieruchomość przy ul. [...]. Ponieważ najem wynikał z decyzji o przydziale strony miały na piśmie określić przedmiot i warunki najmu. W umowie z dnia [...] r. strony określiły tak przedmiot jak i warunki najmu. Wprawdzie umowę tą nazwano umową najmu, ale takową nie jest, ponieważ najem wynika z wcześniej wydanej decyzji, natomiast okoliczność, że te dwa dokumenty - decyzję i umowę należy czytać razem, wynika z § 11 umowy stanowiącego: "Integralną częścią nin. umowy jest decyzja o przydziale z dnia [...]r.".

W ocenie Kolegium, pismo z dnia [...]skierowane przez [...] do Urzędu Miejskiego samo w sobie zawiera wiele sprzeczności, ponieważ w jednym miejscu dyrektor pisze: "Teren i obiekt zostały przekazane przez władze miejskie w zarząd [...]-owi.", a w dalszej części: "Dodatkowo [...]zawarł umowę z Wydziałem Oświaty, że po 20 latach przekaże obiekt oświacie bez zwrotu kosztów kapitalnego remontu, bieżących oraz okresowych napraw, remontów i konserwacji. W to miejsce [...] przez 20 lat nie płaci Wydziałowi Oświaty czynszów.". I dalej: "Stąd umawiające się strony spisały aneks do umowy na bazie którego "[...]" ma prawo do podnajmu osobom trzecim, będących w jego zarządzie pomieszczeń.".

Wskazano, że z jednej strony dyrektor pisze, że teren i obiekt przekazane zostały [...] w zarząd, a z drugiej, że zawarł umowę z Wydziałem Oświaty, iż w zamian za przeprowadzone remonty nie będzie płacił Wydziałowi czynszu, a ponadto ma prawo do podnajmu będących w zarządzie pomieszczeń, dlatego czytając powyższe zdaniem Kolegium można by sądzić, że nieruchomość była jednocześnie w zarządzie i przysługiwał do niej najem, gdy tymczasem są to dwie zupełnie różne instytucje.

Analizując pismo Urzędu Miejskiego z [...] w sprawie opłaty rocznej za zarząd gruntów, organ stwierdził, że spełnia wszystkie wymogi pozwalające na uznanie go za dowód potwierdzający prawo zarządu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), gdyby nie to, że w dacie jego wydania, Przedsiębiorstwu do nieruchomości przysługiwał najem. Z oświadczenia o rozwiązaniu umowy najmu wynika, że wygasła ona z upływem trzyletniego okresu wypowiedzenia dopiero w dniu 28 listopada 2010 r. Podkreślenia zdaniem organu wymaga również fakt, że adresatem pisma z dnia 17 listopada 1986 r. był podmiot nieistniejący - Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B., bowiem w tej dacie funkcjonowało Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu Urządzeń [...] w K., Zakład nr 2 w B., a jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] Wydziału Budżetu i Finansów, pismo z dnia [...] r. nigdy nie było ujęte w ewidencji księgowej. Z żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika również, aby wywołało ono jakikolwiek skutek w postaci wnoszenia opłat.

Zdaniem Kolegium nie sposób odnieść się do pisma Prezydenta Miasta [...]z dnia[...], ponieważ nie znajduje się ono w aktach sprawy, a wzmianka o nim umieszczona jest jedynie w opisie technicznym: "Zgoda na przekazanie obiektu, wyrażona przez Prezydenta Miasta [...], pismem l.dz. [...]".

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium stwierdziło, że Przedsiębiorstwu nie przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości położonej w[...]. Przysługiwał mu najem wynikający z decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, a ponieważ najem wynikał z decyzji, strony, stosownie do art. 9 ust. 2 tej ustawy, zobowiązane były określić na piśmie jego przedmiot i warunki, co uczyniły w umowie z dnia 15 września 1986 r. Jak wskazano, nazwanie tej umowy "umową najmu" nie przesądza, że takową była, gdyż najem nieruchomości przy ul. [...] wynikał bowiem z decyzji administracyjnej o przydziale.

W skardze do sądu H. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów:

1. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

3. § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 oraz ust. 3 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu,

4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa.

Podstawowy zarzut dotyczący treści decyzji dotyczy niemożności odtworzenia na podstawie jej uzasadnienia ustalonego przez organ stanu faktycznego, a zawarta w niej ocena prawna jest wewnętrznie sprzeczna w stopniu uniemożliwiającym odtworzenie rozumowania organu.

Skarżący wskazał, że w ocenie organu, umowę "najmu" z dnia [...]r. oraz wszystkie zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów urzędowych - za wyjątkiem decyzji Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...]r. - należy pominąć przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie organu jedynym dokumentem mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych z dnia [...] r. o przydziale Przedsiębiorstwu Produkcji i Montażu [...] w B. " budynku Szkoły Podstawowej nr[...]. Następnie organ stwierdził, że ustawa - Prawo lokalowe obligowała do określenia przedmiotu najmu i jego warunków na piśmie (art. 9 ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy najem wynikał z decyzji administracyjnej i że w niniejszej sprawie uczyniono to w umowie z dnia [...] r. Organ zauważa jednak, że "Wprawdzie umowę tę nazwano umową najmu, ale takową nie jest. Nie jest ponieważ najem wynika z wcześniejszej decyzji. To że te dwa dokumenty - decyzje i umowę należy czytać razem, wynika z §11 umowy stanowiącego: Integralną częścią umowy jest decyzja o przydziale z dnia[...]..."

Powyższy wywód organu zdaniem skarżącego jest wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały, gdyż skoro przedmiot najmu i jego warunki strony zobowiązane były określić na piśmie i uczyniły to w umowie z dnia [...]r., ale organ równocześnie ocenia, że umowa ta nie jest umową najmu, to logiczny jest wniosek, że przedmiot najmu i jego warunki nie zostały określone, a obowiązkiem SKO było zatem określenie charakteru prawnego dokumentu z dnia [...]r. nazwanego "umową najmu".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącego wynika, że umowa z dnia [...] r. nie była umową najmu, a wobec tego SKO zobowiązane było określić charakter prawny tej umowy, gdyż bez tego nie sposób ustalić jej wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie ze wskazaniami WSA w Bydgoszczy zawartymi w wyroku z dnia 26.11.2008 r. sygn. akt II SA/Bd 738/08 i powtórzonymi w wyroku z dnia 11.04.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1250/12 obowiązkiem organu było określenie charakteru prawnego tej umowy i znaczenia jakie miała ona dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz analizy takiej zdaniem skarżącego nie przeprowadzono, co kolejny raz uzasadnia zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a.

Pogląd organu, że tytułem władania przez [...] sporną nieruchomością była decyzja o przydziale budynku szkoły podstawowej z dnia 24 lipca 1986 r. w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pozostałych dokumentów urzędowych oraz prywatnych jest w przekonaniu skarżącego błędny. Podobnie, logicznie wadliwy jest pogląd organu, że dowodem potwierdzającym prawo zarządu "[...]" do nieruchomości mogłoby być pismo UM z dnia [...]r. "gdyby nie to, że w dacie jego wydania Przedsiębiorstwu do nieruchomości przysługiwał najem".

Stwierdzenie SKO należy w ocenie skarżącego rozumieć w ten sposób, że oba te dokumenty wykluczają się, a SKO przyznało pierwszeństwo decyzji z dnia [...]r., a taki sposób oceny dokumentów jest oczywiście wadliwy, gdyż organ nie może podejmować rozstrzygnięcia pomijając część zgromadzonych dowodów z dokumentów, natomiast w sytuacji gdy w sprawie zgromadzono dokumenty urzędowe, które w ocenie organu wzajemnie się wykluczają, to organ musi przeprowadzić wywód prawny dlaczego jeden z nich uznaje za "zbyteczny" dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie może wybierać tylko niektórych dowodów, które "pasują" do przyjętej przez organ koncepcji. Na pewno podstawą do pominięcia decyzji o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością nie może być chronologia wydania obu analizowanych decyzji.

Podobnie fakt, że jeden z dokumentów urzędowych zaginął i nie ma go w aktach sprawy (zgoda Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r.), ale jego istnienie potwierdzają inne dokumenty, nie może obciążać strony.

Niezależnie od powyższych zarzutów - wobec tego, że SKO wyraziło pogląd, że podstawą władania sporną nieruchomością przez PP [...] była decyzja Urzędu Miejskiego Wydziału Spraw Lokalowych w [...] znak: [...]r. – zdaniem skarżącego należy szczegółowo przeanalizować treść tego dokumentu urzędowego w celu ustalenia, czy w połączeniu z innymi zebranymi dowodami z dokumentów, w tym urzędowych, jego treść i rozstrzygnięcie nie budzą żadnych wątpliwości prawnych. Dlatego nawet przy hipotetycznym przyjęciu, że dopuszczalne było przydzielenie na podstawie przepisów Prawa lokalowego przedsiębiorstwu państwowemu całego obiektu tu: szkoły podstawowej, to ustawodawca nakazywał określenie przedmiotu najmu i jego warunków przez strony na piśmie. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "strony powinny określić" należy rozumieć w przekonaniu skarżącego jako bezwzględny nakaz ustawowy. SKO oceniło, że nastąpiło to w umowie z dnia [...]r. stwierdzając: " W umowie z dnia [...] r. strony określiły tak przedmiot jak i warunki najmu", jednakże jak zarzucił skarżący, SKO nie dostrzegło, że umowa ta została zawarta pomiędzy inspektorem oświaty i wychowania Urzędu Miejskiego, a PPiMUR '[...]" w K. Zakładem nr 2 w B.

Tymczasem jak podkreślił skarżący, ustawodawca nakazywał określenie na piśmie przedmiotu najmu i jego warunków stronom stosunku administracyjnego wynikającego z decyzji o przydziale, a zatem przedmiot i warunki najmu powinny określić pomiędzy sobą Przedsiębiorstwo [...] i kierownik wydziału spraw lokalowych Urzędu Miejskiego w [...]. Wynika z tego, że umowa z dnia [...] r. nie została zawarta pomiędzy stronami, o których mowa w art. 9 ust. 2 Prawa lokalowego. W tamtym okresie kierownik wydziału spraw lokalowych i inspektor oświaty i wychowania byli odrębnymi organami właściwości szczególnej i obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały takiego "zastępowania się" organów - w każdym razie SKO nie przeprowadziło wywodu prawnego, z którego wynikałoby uprawnienie dla inspektora oświaty i wychowania do określenia na piśmie przedmiotu i warunków najmu w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 2 Prawa lokalowego.

Zatem, analiza treści decyzji z dnia [...] r. nasuwa zdaniem skarżącego istotne wątpliwości prawne co do tego, czy mogła być podstawą do władania sporną nieruchomością przez przedsiębiorstwo[...], tak jak to oceniło SKO.

Mając to na uwadze, organ II instancji nie mógł uchylić się od szczegółowej analizy umowy z dnia [...] r. nazwanej umową najmu, skarżący zwrócił uwagę, że ocena organu sprowadza się tylko do stwierdzenia, że nie jest to umowa najmu, ale kontekst tej wypowiedzi budzi wątpliwości o zasadniczym charakterze na przeszkodzie w jego uwzględnieniu stało to, że "w dacie jego wydania Przedsiębiorstwu do nieruchomości przysługiwał najem".

Pogląd SKO, że [...] władał nieruchomością na podstawie najmu jest w ocenie skarżącego błędny i nie jest również możliwe pomijanie tego dokumentu z tej przyczyny, że w opinii SKO "nie pasuje" on do zaprezentowanej koncepcji prawnej, gdyż decyzja może być wydana po wszechstronnej analizie i po uwzględnieniu wszystkich zebranych dowodów. Zatem decyzja geodety miejskiego o naliczaniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającym dokumentem do uwłaszczenia przedsiębiorstwa [...] na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu wynika, że wystarczy legitymowanie się tylko jednym z dokumentów enumeratywnie wymienionych w § 4 tego rozporządzenia.

Skarżący zwrócił uwagę, że WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 1250/12 nakazał organom przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (dalej: Rozporządzenie) przy uwzględnieniu wyroku TK z dnia 26.11.1999 r. w sprawie U 6/99. Wobec tego, że SKO zaniechało takiej analizy, skarżący zwrócił uwagę na wynikające z orzeczenia TK uwarunkowania prawne.

Stwierdził, że przepisy szczególne regulujące użytkowanie nieruchomości państwowych, obowiązujące równolegle z prawem rzeczowym, a później (od 1965 r.) z kodeksem cywilnym, przewidywały także inną formę oddawania w użytkowanie, a mianowicie decyzję administracyjną. Trybunał Konstytucyjny po analizie wskazanych w uzasadnieniu wyroku ustaw doszedł do wniosku, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Ważna decyzja administracyjna, zastępująca niejako akt notarialny, była więc zawsze warunkiem koniecznym powstania użytkowania gruntu państwowego na rzecz organizacji społecznej, w tym spółdzielni. Bez decyzji takiej prawo to nie mogło powstać.

Skarżący zwrócił też uwagę, że w podsumowaniu TK podkreślił, że "przy braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego - organizacje społeczne nie mogą wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny" i z tego właśnie powodu nie było możliwe, aby dowodzić ustanowienia użytkowania tylko faktem wydania decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości; niezbędne było jeszcze wykazanie wydania decyzji administracyjnej o ustanowieniu użytkowania, gdyż w przeciwnym razie nie było dowodu na to, że użytkowanie powstało. Trybunał Konstytucyjny wychodząc z założenia, że instytucja użytkowania jest instytucją prawa cywilnego i ograniczonym prawem rzeczowym zwrócił uwagę na to, że sposób jego powstania nie może być dowodzony w dowolny sposób. Zainteresowany uwłaszczeniem musi dysponować albo aktem notarialnym, albo zastępującą go decyzją administracyjną wydaną przez uprawniony organ, ewentualnie decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat, o ile bezpośrednio i wprost odwołuje się do decyzji o ustanowieniu użytkowania, (o ile ta zaginęła lub została zniszczona). Z oczywistych względów jak podkreślił skarżący, powyższe uwagi TK nie odnoszą się do instytucji zarządu, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jednak charakter prawny instytucji użytkowania sprawił, że nie jest możliwe uwłaszczenie wyłącznie na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania, a ograniczenia takie nie występują w przypadku gdy mamy do czynienia z decyzją o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością i decyzja taka znajduje się w aktach sprawy, czego SKO nie kwestionuje, a zatem już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi na decyzje skutkować może wyłącznie ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego w drodze uchylenia aktu, bądź stwierdzenia jego nieważności w razie stwierdzenia wad z art. 156 k.p.a., naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia reguł procedury administracyjnej, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Montażu [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 20/1 o pow. 0,1248 ha, obręb 492, zapisanego w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy KW nr [...] na rzecz Gminy [...] oraz nabycia prawa własności budynków i urządzeń tam posadowionych.

Sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez organy, po dwukrotnych wyrokach sądu uchylającego decyzje administracyjne. W związku z powyższym, istotnym elementem jej rozstrzygnięcia jest ocena z punktu widzenia respektowania zasady określonej w art. 153 ppsa.

W wyroku Sądu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1250/12 podstawowym zarzutem wobec zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 738/08). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. (v. wyrok NSA z 9.10.2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12).

Niewątpliwie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 738/08 i 11.04.2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1250/12). Należy jednak podkreślić, że Sąd nie dokonał oceny prawnej w rozumieniu art. 153 ppsa w przedmiocie merytorycznej zasadności żądania przez skarżącego uwłaszczenia przedmiotowym gruntem PP [...], od którego nabył on przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55¹ kc. Sąd ograniczył się do stwierdzenia o wejściu prawa majątkowego określonego w art. 200 § 1 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ kc, ale tego stanowiska nie uzasadnił, ani nie dokonał wykładni przepisów w tym przedmiocie. Sąd wskazał natomiast na legitymację skarżącego do złożenia takiego wniosku i konieczność wyjaśnienia znaczenia dokumentów zgromadzonych w sprawie w związku z nabyciem przedsiębiorstwa. Wprawdzie Sąd użył sformułowania, że skarżący jest sukcesorem prawnym PP [...] i nie ma żadnych przeszkód prawnych do żądania przez skarżącego uwłaszczenia przedmiotowym gruntem, swojego poprzednika prawnego, ale nie oznacza to, że Sąd przesądził, że skarżący jest podmiotem, którego wniosek jest uzasadniony merytorycznie w kontekście uniwersalnego następstwa prawnego. Sąd nie ocenił charakteru sukcesji ani nie poczynił żadnych wskazówek w związku z użyciem zwrotu "przekształcenie jednostki", oprócz oceny z punktu widzenia legitymacji do złożenia wniosku. Wobec tego nie można uznać, że związał organ poglądem prawnym w zakresie skutków nabycia przedsiębiorstwa.

Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jednak znaczenie ma ten zakres ustaleń organów, który właśnie wiąże się z nabyciem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ kc, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekształcenia przedsiębiorstwa ani przejęcia przez skarżącego pełni praw podmiotowych należących do przedsiębiorstwa PP [...].

Zgodnie z art. 55¹ k.c., przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej, i obejmuje w szczególności (pkt 1-9): oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo lub jego wyodrębnione części (nazwę przedsiębiorstwa); własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości; prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych; wierzytelności, prawa z papierów wartościowych i środki pieniężne; koncesje, licencje i zezwolenia; patenty i inne prawa własności przemysłowej; majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne; tajemnice przedsiębiorstwa; księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie przedsiębiorstwa wskazuje wyłącznie na ujęcie przedmiotowe, charakteryzujące się oderwaniem od podmiotu, któremu przysługują prawa składające się na to przedsiębiorstwo. Składniki niematerialne i materialne tworzą zorganizowany kompleks przeznaczony do realizacji celów gospodarczych i mogący być przedmiotem obrotu.

Od wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. nowelizującej kodeks cywilny (Dz. U. z 2003 r., Nr 49, poz. 408), tj. od dnia 25 września 2003 r., nie ulega wątpliwości, że poza zakresem pojęcia przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z jego prowadzeniem. Wyliczenie składników przedsiębiorstwa określonych w art. 55¹ k.c. jest jedynie przykładowe. Decydujące znaczenie dla zakwalifikowania zespołu składników jako przedsiębiorstwa ma kryterium celowościowe (przeznaczenie do prowadzenia działalności gospodarczej) oraz organizacyjne (powiązanie ich w funkcjonalną całość).

W judykaturze Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, że nabycie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c. nie stanowi sukcesji uniwersalnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r., III CZP 45/08, OSNC 2009/7-8/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2007 r., V CSK 3/07, Monitor Prawniczy 2007/9/460; postanowienie z dnia 24 marca 2010 r., V CSK 338/09, niepubl.).Wynika to głównie z faktu, że z nabyciem przedsiębiorstwa nie łączy się przejście z mocy prawa ogółu zobowiązań związanych z jego prowadzeniem, co byłoby charakterystyczne dla sukcesji uniwersalnej, a jedynie zbywca i nabywca przedsiębiorstwa ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Podkreśla się, że przykładowe wyliczenie w art. 55¹ k.c. składników materialnych i niematerialnych wskazuje jednoznacznie, że poza zakresem pojęcia przedsiębiorstwa pozostają zobowiązania i obciążenia związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa (p. wyrok SN z 23.11.2012. sygn. akt IV CSK 598/12). W uchwale III CZP 45/08 z 25.06.2008 r. Sąd wskazał, że w ujęciu art. 55¹ k.c. przedsiębiorstwo charakteryzuje się oderwaniem od podmiotu, któremu przysługują prawa składające się na nie; składniki materialne i niematerialne tworzą zorganizowany kompleks przeznaczony do realizacji celów gospodarczych i mogący być przedmiotem obrotu. Przedsiębiorstwo należy postrzegać jako samodzielne dobro prawne mogące stanowić przedmiot obrotu cywilnoprawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1993 r., III CZP 30/93, OSNCP 1993, nr 9, poz. 154 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2003 r., IV CKN 366/01, OSNC 2004, nr 6, poz. 98).

Zbycie przedsiębiorstwa nie oznacza wstąpienia w całą sytuację prawną poprzednika, zwłaszcza ze względu na uregulowanie odpowiedzialności za długi. Ponadto sukcesja uniwersalna uniemożliwia uchwycenie specyfiki zbycia przedsiębiorstwa, gdyż przedmiotem takiej sukcesji może być mienie, co nie gwarantuje przejścia więzi organizacyjnych. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., V CSK 3/07 (niepubl.) Sąd Najwyższy odrzucił pogląd, że zbycie przedsiębiorstwa stanowi sukcesję uniwersalną, jakkolwiek we wcześniejszych orzeczeniach akceptował takie stanowisko (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1997 r., II CKN 284/97, "Radca Prawny" 1998, nr 5, s. 99 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994 r., III CZP 48/97, niepubl.). Sukcesja uniwersalna jest także trudna do pogodzenia z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności ze stosowaniem do zbycia przedsiębiorstwa przepisu art. 192 k.p.c.

Należy natomiast podkreślić, że sukcesja uniwersalna powinna być wyraźnie przewidziana ustawowo i nie należy jej domniemywać. Takim przykładem ustawowo określonej sukcesji uniwersalnej jest w art. 40 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.) oraz w art. 494 i 531 k.s.h.

Sukcesja singularna wiąże się natomiast z pojmowaniem przedsiębiorstwa jako pojęcia jednolitego wewnętrznie i dominują poglądy ujmujące przedsiębiorstwo jako samoistne dobro niematerialne o charakterze majątkowym, jako przedmiot sui generis bądź jako rzecz.

Podstawowym argumentem na aktualnie prezentowany pogląd jest brak wyraźnej podstawy prawnej oraz innych regulacji prawnych mogących świadczyć o możliwości przyjęcia sukcesji uniwersalnej; takiej podstawy nie może stanowić art. 55² k.c.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nabyciem przedsiębiorstwa w trakcie trwania postępowania upadłościowego. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 marca 2010 r. V CSK 338/09 postawił tezę, że na gruncie toczącego się postępowania upadłościowego zbycie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c. nie wywołuje skutku następstwa prawnego o charakterze ogólnym po stronie nabywcy. Okoliczność, że do nabycia przedsiębiorstwa upadłego mają zastosowanie przepisy szczególne (art. 316 i 317 prawa upadłościowego i naprawczego dalej "p.u.n.") nie rzutuje na zasadność tej oceny także w odniesieniu do nabycia przedsiębiorstwa w ramach postępowania upadłościowego. Następstwo prawne o charakterze ogólnym ma miejsce wówczas, gdy określony podmiot (następca) wchodzi w ogół praw i obowiązków innego podmiotu (poprzednika prawnego). Tymczasem nabywca przedsiębiorstwa upadłego nabywa wprawdzie to przedsiębiorstwo jako zorganizowaną całość majątku upadłego, jednakże nie przejmuje zobowiązań upadłego. Artykuł 317 ust. 2 p.u.n. stanowi wyraźnie, że nabywca przedsiębiorstwa upadłego nabywa je w stanie wolnym od obciążeń i nie odpowiada za zobowiązania upadłego. Nie można zatem przyjąć, że wstępuje on w ogół praw i obowiązków upadłego jako sukcesor.

Wymaga też podkreślenia, że treść art. 317 ust. 2 Prawa upadłościowego i naprawczego wskazuje, że nabycie przedsiębiorstwa upadłego ma charakter pierwotny, co pozostawałoby w sprzeczności z konstrukcją sukcesji uniwersalnej. Nadto, tego rodzaju następstwo prawne jest rozwiązaniem o charakterze szczególnym i powinno wynikać wprost z przepisów. Ustawodawca uczynił to w przypadku dziedziczenia, połączenia spółek handlowych i ich podziału oraz w innych przypadkach określonych w przepisach szczególnych, np. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.).

Pomimo kontrowersji co do jurydycznego charakteru zbycia przedsiębiorstwa i jego składników, Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, że zbycie przedsiębiorstwa nie następuje w drodze sukcesji uniwersalnej, zatem należy opierać się na brzmieniu aktu notarialnego, co do zakresu praw, które nabył skarżący.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy konieczne zatem jest ustalenie jakie konkretne prawa przejął wnioskodawca, czy wchodzą w ich skład prawa do nieruchomości w postaci roszczenia o stwierdzenie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków.

Zgodnie z art. 55¹ k.c., składnikiem przedsiębiorstwa są m.in. "prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych" (art. 55¹ pkt 3).

W umowie notarialnej wskazuje się, co wchodzi w skład sprzedanego przedsiębiorstwa. Wymienia się prawo z umów cywilnoprawnych, w tym umowę najmu z [...]r. dotyczącą budynków przy. ul. [...]. Tym samym tylko ten zakres praw wynikających z umowy określa sytuację prawną nabywcy. Nie może on dysponować większym zakresem praw niż wynikający z umowy nabycia przedsiębiorstwa. Jeśli w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] wnioskodawca nabył uprawnienie do władania nieruchomością jako najemca budynków nie może jednocześnie mieć innych tytułów do władania nimi oraz gruntem, o którym nie ma żadnej wzmianki. Z umowy zakupu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ kc nie wynikają prawa na które powołuje się skarżący. Strony umowy podpisując akt notarialny złożyły zgodne oświadczenia woli co do istotnych elementów umowy, w tym jej przedmiotu, a umowa w zakresie treści stosunku obligacyjnego była wykonywana przez skarżącego. Żadna ze stron nigdy nie powołała się też na wady złożonych oświadczeń woli. Tym samym nie można uznać, że skarżący nabył inne uprawnienia w odniesieniu do władania sporną nieruchomością. To stwierdzenie nie kłóci się z określonym przez Sąd w wyroku z 2008 r. stanowiskiem, że wnioskodawca ma interes prawny do złożenia wniosku. Jako podmiot, który nabył przedsiębiorstwo, ma interes prawny do występowania w sprawie dotyczącej praw wynikających z umowy jako strona lecz merytoryczna zasadność roszczenia podlega ocenie w toku postępowania. Na etapie złożonego wniosku nie można bowiem przesądzić zakresu uprawnień, których źródłem jest umowa. W tych okolicznościach ustalony przez organy zakres uprawnień wynikających z umowy jako nie dający podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego jest prawidłowy. Z umowy nie wynika, że skarżącemu przysługiwało skuteczne prawo domagania się stwierdzenia prawa użytkowania spornego gruntu i własności budynków.

Pomimo takiego stanowiska, w związku z zaleceniami Sądu zawartymi w wymienionych wyrokach, organ badał, oceniał i wyjaśniał okoliczności związane ze zgromadzonymi w aktach dokumentami dotyczącymi uprawnienia do władania spornym gruntem przez Przedsiębiorstwo[...]. Organ został zobowiązany do oceny łączącego Przedsiębiorstwo [...] stosunku prawnego w związku z umową z [...]r. a także znaczenia pism z [...]r., pisma z [...]r. i [...]r. W tym przedmiocie organ zobowiązany był poczynić stosowne ustalenia faktyczne i prawne. Konkluzja w zakresie oceny dokumentów zgromadzonych nie dała podstaw do przyjęcia, że doszło do uwłaszczenia przedsiębiorstwa [...]. Zgromadzone dokumenty nie pozwalają na uznanie, że przedsiębiorstwo dysponowało prawem zarządu sporną nieruchomością. W tych okolicznościach działając na podstawie art. 200 ugn oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) organ odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez[...]" w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] oznaczonego jako działka 20/1, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W myśl art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa

Warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było posiadanie gruntów objętych wnioskiem, w zarządzie, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (na dzień 5 grudnia 1990 r.).

Udowodnienie tej okoliczności w ocenie Sądu spoczywa na podmiocie zainteresowanym, gdyż on wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, z treści których w sposób niebudzący wątpliwości wynikałoby, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość gruntowa objęta żądaniem znajdowała się w zarządzie "poprzednika prawnego". Zachowane w tym przedmiocie dokumenty, w których użyto pojęć "zarząd", "użytkowanie", pozostają w wyraźniej sprzeczności z dokumentami wskazującymi na obligacyjny charakter stosunku prawnego wiążącego przedsiębiorstwo, a ponadto należy zwrócić uwagę, że wymienione pojęcia często funkcjonują jako synonimy pojęć prawnych, właściwych dla stosunków obligacyjnych. Nie można natomiast stwierdzić, że został okazany dokument, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, że w odniesieniu do spornej nieruchomości został ustanowiony zarząd dla przedsiębiorstwa[...]. Za taki dokument nie można, zdaniem Sądu, uznać pisma z [...]r., które wprawdzie zawiera cechy decyzji lecz wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, z treści których w sposób niebudzący wątpliwości wynikałoby, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość gruntowa objęta żądaniem znajdowała się w zarządzie "poprzednika prawnego" wnioskodawcy. Pismo to nie stanowi wprost o fakcie ustanowienia zarządu lecz w swej treści mówi o ustaleniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, nie nawiązując do konkretnej decyzji ani konkretnej czynności prawnej w tym przedmiocie.

Tym samym, skoro pismo-decyzja z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, czy innej czynności ustanawiającej takie prawo do nieruchomości gruntowej, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. I OSK 204/13 uznano, że podstawą stwierdzenia nabycia nieruchomości nie może być decyzja ustalająca opłatę roczną, gdyż nie przesądza istnienia samego prawa zarządu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia nabycia nieruchomości wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (publ. OTK 1999/7/159), analizując § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu podał, że zgodnie z jego treścią prawo użytkowania nieruchomości wyjątkowo można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu wskazał, iż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i cywilnego. Jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Podkreślił przy tym, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. W konsekwencji oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Skarżący podniósł, że wyrok Trybunału nie powinien mieć wpływu na rozpoznawaną sprawę, gdyż dotyczył ustaleń w przedmiocie użytkowania gruntu a w takim przypadku wymogi formalne ustanowienia tego prawa i ranga tego rodzaju ograniczonego prawa rzeczowego znacznie odbiega od charakteru zarządu sprawowanego przez państwowe jednostki organizacyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że skutki związane z przesądzeniem pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu zostały zrównane. W obu przypadkach, tj. gruntów znajdujących się na dzień 5.12.1990 r. w zarządzie i gruntów będących w użytkowaniu, dochodziło do nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Wobec powyższego, doniosłość i tożsamość skutków prawnych określonych w ustawie, w ocenie Sądu uzasadnia przyjęcie, że na gruncie dowodowym wymogi w tym zakresie w odniesieniu do ustalania pozostawania gruntów w zarządzie powinny być porównywalne do określonych w wyroku TK.

W rozpoznawanej sprawie skarżący na dowód istnienia prawa zarządu przedstawił jedynie pismo z dnia [...]r. dotyczące ustalenia opłaty za zarząd przedmiotową nieruchomością. Inne dokumenty zawierające słowo "zarząd" nie wskazują na elementy pozwalające zidentyfikować źródło powstania tego prawa. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji trafnie wytyka wady dokumentu z [...] r. i wskazuje na wątpliwe znaczenie dla wykazania istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy okoliczności.

Na potrzeby uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych udokumentowanie przez te podmioty faktu, że na 5. 12.1990 r. przysługiwał im zarząd gruntów oraz budynków, lokali i innych urządzeń na nich posadowionych, jest dokonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W świetle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 cyt. rozporządzenia).

Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu. Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie, który w wyroku z 17.07.2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 560/13 LEX nr 1343033) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i stwierdził, że legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Podobnie w wyroku II SA/Kr 97/13 z 2013.03.15 LEX nr 1303015 WSA w Krakowie stwierdził, że w trybie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność.

Taki pogląd reprezentował NSA w wyroku I OSK 651/11z 2012.04.26 w sprawie oceny stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości (LEX nr 1264891). Sąd wskazał, że nie można podzielić poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Decyzja o ustanowieniu opłat nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.

W wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1288/10 z 2010.09.07 LEX nr 750633, stwierdzono, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

W wyroku WSA w Warszawie z 2006.06.01 sygn. akt I SA/Wa 2098/05 LEX nr 232923 Sąd nie podzielił poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntem jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. I SA/Wa 1907/10 zwrócono zaś uwagę, że istnienia zarządu nie można domniemywać LEX nr 1100371.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nawet nie dysponuje decyzją o ustaleniu opłaty lecz jedynie pismem z licznymi wadami formalnymi i merytorycznymi, któremu ewentualnie można przypisać cechy decyzji.

Skarżący nie wykazał, więc aby dysponował takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowego gruntu, który w sposób nie budzący wątpliwości wskazywałby na ustanowienie zarządu. W związku z tym, nie można uznać, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu do przedmiotowego gruntu, które zostałoby ustalone na podstawie co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Dokument z [...]r. nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Podstawą stwierdzenia nabycia nieruchomości nie może być bowiem decyzja ustalająca opłatę roczną, gdyż nie przesądza istnienia samego prawa zarządu, a tym bardziej pismo z [...] r.

Jeżeli skarżący wywodzi dla siebie skutek prawny z faktu użytkowania lub posiadania w zarządzie nieruchomości, to powinien taką okoliczność wykazać poprzez udowodnienie właściwych okoliczności.

Skarżący przedstawił opinię prawną prof. B. W. oceniającego znaczenie i skutki pisma z [...]r. Należy jednak podkreślić, że dokument ten nie był oceniany na tle innych dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz innych dowodów, które zasadnie podważyły możliwość przyjęcia, że mógł on zaświadczać o istnieniu prawa zarządu. Na podstawie obowiązujących w tamtym czasie przepisów nie było możliwości powstania prawa zarządu do określonej nieruchomości z mocy samego prawa a dowodów na okoliczność dokonania stosownej czynności prawnej brak.

Trafnie zatem uznał organ, że skarżący nie dysponował żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, czy umowy, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie.

Zarząd stanowił prawną formę władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował prawa zarządu. Zarząd, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił jedną z licznych instytucji prawnych powołanych do życia od dnia 1 sierpnia 1985 r. w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. W myśl art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 33 i nast. tej ustawy w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240) v. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27.

Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, że nie ma żadnych dowodów na to, że [...] legitymował się prawem użytkowania przed datą wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a to warunkowało powstanie prawa zarządu, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W zarząd państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły wyłącznie te grunty państwowe, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w użytkowaniu tych jednostek. Na podstawie art. 101 ustawa weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r., a przed tym dniem przedsiębiorstwo nie legitymowało się jakimkolwiek prawem do przedmiotowej nieruchomości.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być:

1) decyzja o oddaniu w zarząd,

2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09).

Strona nie przedstawiła niebudzących wątpliwości dowodów na istnienie prawa zarządu, należy więc uznać za prawidłową ocenę organu, że przedstawione przez stronę dowody nie stanowią w takiej sytuacji dowodu na istnienie prawa zarządu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji jest prawidłowe w przedmiocie oceny pisma z [...]r. Adresatem pisma z [...]r. powinien być odpowiedni podmiot z podaniem właściwej siedziby a nie jednostka, która była oddziałem, nie miała osobowości prawnej, zatem pismo nie zostało skierowane do właściwego podmiotu i tym samym trudno uznać, że było skuteczne.

Skarżący zarzucił, że uzasadnienie organu II instancji nie pozwala na odtworzenie stanu faktycznego a ocena prawna w nim zawarta jest wewnętrznie sprzeczna. Ponadto organ nie ocenił charakteru prawnego dokumentu z [...] ("umowy") wbrew zaleceniu Sądu.

W ocenie Sądu zarzuty w tym zakresie są częściowo uzasadnione, gdyż organ nie przeprowadza logicznego, konsekwentnego wywodu i prezentacji spójnego stanowiska. Organ II instancji używa zwrotów, które prowokują do snucia swobodnych wniosków, w oderwaniu od konieczności zachowania precyzji wypowiedzi i starannej oceny dowodów. Z tego punktu widzenia uzasadnienie organu II instancji zasługuje na krytyczną ocenę. Pomimo jednak niewystarczającego, niewłaściwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie w sprawie jest prawidłowe. Dokonane w sprawie ustalenia pozwoliły na wyciągnięcie właściwych wniosków. W ocenie Sądu, choć użyto nieudolnych sformułowań i zwrotów, w istocie organ wyraził stanowisko, że źródłem prawa do nieruchomości był najem na podstawie decyzji, a nie umowy, na co pozwalały w tamtym czasie przepisy prawa lokalowego (przytoczone w decyzji z [...]r.), natomiast dokument nazwany "umową" w istocie nie stanowił o prawie do władania nieruchomością na jej podstawie lecz określał wyłącznie warunki najmu, który powstał na podstawie decyzji. Wniosek z tego płynący jest taki, że wprawdzie źródłem prawa do władania nieruchomością nie jest umowa lecz decyzja, to w każdym z tych przypadków dokumenty te nie stanowią o uprawnieniach z tytułu prawa zarządu. Rolą organów było zbadanie w ramach prowadzonej sprawy administracyjnej czy dowody zgromadzone w sprawie pozwalają na uznanie, że przedsiębiorstwo [...] legitymowało się prawem zarządu do spornej nieruchomości. Ustalenie tej okoliczności przez pryzmat stosunków obligacyjnych jako okoliczności wykluczających możliwość pozytywnego przesądzenia innej okoliczności można ocenić jako niewłaściwe postawienie akcentów w sposobie dowodzenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy administracyjnej. Skoro jednak taki kierunek został wskazany na podstawie poprzedniego wyroku Sądu, należy go zaakceptować. Ostateczne ustalenia doprowadziły organy do wniosku, że nie ma dowodu pozytywnie przesądzającego o prawie zarządu. Wiążący strony stosunek prawny miał charakter obligacyjny. Nie zaistniała zatem przesłanka pozytywna do ustalenia zarządu. W tym znaczeniu przeprowadzone postępowanie dowodowe uwzględniało zalecenia Sądu i wypełniało dyspozycję art. 153 p.p.s.a.

W ocenie jednak Sądu obecnie rozstrzygającego sprawę przesądzające znaczenie ma to czy istnieją dowodowy pozytywnie świadczące o tym, że sporna nieruchomość była w zarządzie [...] na 5.12.1990 r. W tym znaczeniu podstawowe znaczenie miała ocena pisma z [...]r. Organ ocenił, że skoro istniał stosunek najmu należy wykluczyć, że nieruchomość była w zarządzie. Ocena w tym przedmiocie została również przeprowadzona przez organ II instancji. Odbyła się ona jednak w opozycji do ustaleń źródła najmu dokonanego przez organ I instancji (tj. co do łączącego strony stosunku jako umowy najmu).

W tym jednak zakresie Sąd podziela ocenę tego dokumentu podaną przez organ I instancji. Jeśli nawet z formalnego punktu widzenia w kontekście minimalnych wymogów dla decyzji administracyjnych można uznać to pismo za zawierające niezbędne elementy decyzji administracyjnej, to wymienione szczegółowo okoliczności w odniesieniu do jej znaczenia i skutków pozwalają na akceptację oceny, że nie są wystarczającym dowodem do wykazania, że Przedsiębiorstwu [...] przysługiwał zarząd sporną nieruchomością.

Wszystkie trafnie wykazane przez organ I instancji okoliczności, które Sąd uznaje za prawidłowe, podważają stanowisko skarżącego, że na ich podstawie można wywieść, że przedsiębiorstwo posiadało nieruchomość przy ul. [...] w zarządzie. Tym bardziej pozostałe dokumenty, które tylko zawierają pojęcia ocenione przez skarżącego jako potwierdzające okoliczności przez niego prezentowane, w ocenie Sądu nie zasługują na taką ocenę. Starannie opisał i ocenił je organ I instancji a Sąd prezentuje podobną ich ocenę.

Trudno podzielić stanowisko skarżącego o konieczności oceny skutków zaginionego dokumentu (z [...]r.), gdyż nie ma żadnych przesłanek do uznania, że wskazywało na fakt ustanowienia zarządu.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego, że wyrok TK sygn. akt U 6/99 nie powinien być wskazówką dla oceny dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu, Sąd nie podziela tego poglądu i w tym przedmiocie wyraził swoje stanowisko wcześniej. Wykazanie prawa użytkowania lub zarządu prowadziło do tego samego skutku, tj. stwierdzenia nabycia z dniem 5.12.1990 r. przez przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. W tych okolicznościach nie ma podstaw do liberalizowania sposobu wykazywania stanu prawnego, zwłaszcza, że ustanowienie zarządu wymagało decyzji, bądź innej czynności prawnej. W ocenie Sądu, jeśli w grę wchodzi możliwość wykazania tego prawa pośrednio, (istniejącym dokumentem o charakterze pośrednim) to konieczne jest wyraźne odwołanie się w takim dokumencie do dowodów bezpośrednich. W tym przypadku jest niezbędne np. powołanie danych identyfikujących określoną decyzję, umowę czy wykazanie, że takie dokumenty były lecz zaginęły lub uległy zniszczeniu. Oparcie się na jednym z dowodów mających charakter pośredni, bez podanych elementów jest niewystarczające. W tym zakresie Sąd podziela poglądy orzecznictwa wymienione już wcześniej a także uznaje za konieczne odwołanie się do cyt. wyroku TK.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.