Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108/24 o odmowie dokonania wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108/24 w sprawie ze skarg [...] z siedzibą w [...] oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 7 listopada 2023 r., nr SKO 4135/5/21/23 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów postanawia: oddalić zażalenie.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 7 listopada 2023 r., nr SKO 4135/5/21/23, utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: "Marszałek") z 2 listopada 2021 r. znak DOW-S-1.7253.50.2021.AH wymierzającą spółce [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") opłatę - stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu - za składowanie odpadów w 2017 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, przy ul. [...] w [...], w wysokości 19.044.933,00 zł.

Pismem z 13 września 2024 r. Kolegium wystąpiło z wnioskiem o dokonanie wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108 /24, wnosząc o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści wyroku tj.: w zakresie daty, którą należy przyjąć, jako datę zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części.

SKO wskazało, że podstawowe znaczenie podczas ponownego rozpatrywania sprawy ustalenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w przypadku braku decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów powinien mieć fakt zamknięcia poszczególnych kwater składowiska odpadów, wynikający z wydanych decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, jednak w świetle uzasadnienia wyroku nie jest jasne, jaką datę powinno przyjąć Kolegium, jako datę zamknięcia poszczególnych kwater. Zauważono, że Kolegium w uchylonej decyzji wskazało, że Marszałek wydał decyzje, które określają następujące daty zaprzestania przyjmowania odpadów na poszczególnych kwaterach: 1) na kwaterze nr I: 30 kwietnia 2011 r.; 2) na kwaterze nr II: 31 grudnia 2013 r.; 3) na kwaterze nr III: 19 marca 2019 r.; 4) na kwaterze nr IV: 23 stycznia 2015 r.

SKO zauważyło, że Sąd w wyroku stwierdził, że zamknięcie kwater nr I i II nastąpiło "przed rokiem 2017", a w przypadku kwatery nr IV "na samym początku tego roku". Sformułowanie to stało się dla Kolegium źródłem wątpliwości co do przyjętego przez Sąd sposobu ustalania dat zamknięcia poszczególnych kwater składowiska. SKO podniosło, że o ile pierwsza część powyższej wypowiedzi sugerowałaby, że jako datę zamknięcia kwater należy przyjąć datę zaprzestania przyjmowania odpadów na tych kwaterach (co zgodnie z odpowiednimi decyzjami nastąpiło w 2011 r. i w 2012 r.), o tyle jej druga część - odnosząca się do kwatery nr IV - sugeruje, że datą taką powinna być data wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery (skoro jako datę zaprzestania przyjmowania odpadów na tę kwaterę wskazano w decyzji 2015 r., a nie początek 2017 r.). SKO zwróciło uwagę, że Sąd przyjął datę wydania decyzji z 20 stycznia 2017 r. Nr Z 96/2017 o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery IV, jako datę zamknięcia tej kwatery. Zdaniem Kolegium, nie usuwa to wątpliwości co do daty zamknięcia kwater I i II, skoro decyzja o zamknięciu kwatery nr II również została wydana w 2017 r. (decyzja z 15 maja 2017 r. Nr Z 102/2017) i to z datą późniejszą niż określona przez Sąd jako wydana "na samym początku tego roku" decyzja z 20 stycznia 2017 r. Nr Z 96/2017, a mimo to Sąd przyjął, że zamknięcie kwatery nr II nastąpiło "przed rokiem 2017".

SKO podniosło również, że wskazane wątpliwości pogłębiają analizy regulacji prawnych dotyczące wydawania decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Wskazało, że decyzja Marszałka z 16 marca 2012 r. Nr Z 32/2012 o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery nr I, została wydana na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243, ze zm.). SKO wskazało, że zgodnie z art. 54 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, zgoda na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części powinna określać m.in. datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów, która stanowi datę zamknięcia składowiska. Zdaniem Kolegium w analizowanym przepisie sam ustawodawca przesądził, że wskazywana w decyzji data zaprzestania przyjmowania odpadów na składowiska lub jego część jest jednocześnie datą zamknięcia składowiska lub jego części. W konsekwencji w odniesieniu do kwatery nr l bez wątpienia trzeba przyjąć wskazaną w decyzji Marszałka datę 30 kwietnia 2011 r. jako datę zamknięcia tej kwatery. Kolegium wskazało również, że trzy pozostałe decyzje Marszałka zostały podjęte na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, która nie powiela zwrotu użytego przez ustawodawcę w powołanym art. 54 ust. 7 pkt 2 nieobowiązującej ustawy o odpadach. Kolegium podkreślił, że obowiązująca aktualnie ustawa stanowi w art. 147 ust. 1 pkt 1, że decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części zawiera datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów lub jego wydzielonej części, przy czym data ta nie może być późniejsza niż 3 miesiące od dnia doręczenia tej decyzji. Zdaniem SKO, pominięcie w powołanym przepisie sformułowania nakazującego wiązać z datą zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko skutek w postaci zamknięcia składowiska jest uzasadnione brzmieniem art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którym dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska. Zdaniem SKO, w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zdecydował się powiązać zamknięcie składowiska nie z datą zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko, lecz z datą zakończenia rekultywacji składowiska. Jednak daty takiej nie wskazał Sąd w wyroku z 4 kwietnia 2024 r.

W piśmie procesowym z 17 października 2024 r. Spółka uznała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 108/24 nie budzi wątpliwości co do jego treści, a w szczególności odnośnie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Do wniosku o wykładnię wyroku z 4 kwietnia 2024 r. ustosunkował się również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który w piśmie z 18 października 2024 r. wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 30 października 2024 r. odmówił dokonania wykładni wyroku z 4 kwietnia 2024 r.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek Kolegium jest nieuzasadniony, ponieważ uzasadnienie wyroku nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu I instancji akceptacja wniosku SKO mogłaby doprowadzić do poszerzenia dotychczasowych motywów, czy też nawet ich modyfikacji. Zdaniem Sądu I instancji wskazane przez Kolegium wątpliwości i powołane na ich poparcie poglądy prawne dotyczące niezastosowania przez Sąd innych przepisów prawa materialnego, nie zmierzają do wyjaśnienia zawartych w uzasadnieniu wyrażeń prawnych i znaczenia słów lecz w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem sądu, czy też wręcz stanowią zarzut dotyczący błędu merytorycznego wyroku, co w tym trybie jest niedopuszczalne. Tego rodzaju okoliczności mogą być podnoszone w drodze skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zauważył, że w ramach wykładni nie mieści się żądanie uzyskania wyjaśnień co do dalszego prowadzenia postępowania.

Kolegium złożyło zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Zgodnie z ugruntowanym poglądem zarówno orzecznictwa, jak i doktryny konieczność dokonania wykładni konkretnego rozstrzygnięcia zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, a więc taki, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Wykładnia orzeczenia powinna więc zmierzać do usunięcia wątpliwości dotyczących treści rozstrzygnięcia, ale także skutków, jakie orzeczenie to ma wywołać. Podkreślić należy, że wykładnia orzeczenia nie może jednak prowadzić do nowego rozstrzygnięcia. Nie może także zmierzać do zmian merytorycznych polegających na reinterpretacji uzasadnienia, czy jego poszerzenia o inne elementy istotne zdaniem wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1133/10, postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1287/09 orzeczenia dostępne w bazie CBOSA, postanowienie NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 123/09, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 652). Nie jest dopuszczalne dokonanie wykładni orzeczenia przez uzupełnienie zawartej w nim argumentacji, mającej uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie, czy podjęcie polemiki ze stroną postępowania w odniesieniu do zawartej w orzeczeniu treści. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić zatem do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno z treści wniosku o wykładnię wyroku z 4 kwietnia 2024 r., jak i z zażalenia na postanowienie o odmowie dokonania wykładni wynika, że Kolegium domaga się w istocie rozszerzenia wskazań co do dalszego postępowania. Tego rodzaju żądanie nie mieści się w zakresie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści orzeczenia. Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że zarówno treść wyroku z 4 kwietnia 2024 r. jak i jego uzasadnienie nie budzi wątpliwości. Treść orzeczenia sformułowana jest w sposób jasny i nie budzi żadnych wątpliwości co do zakresu i sposobu rozstrzygnięcia oraz jego przedmiotu. Podnoszone we wniosku o wykładnię okoliczności, a także zawarte w zażaleniu wnioski Kolegium o nakazanie wyjaśnienia wątpliwości stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, która dopuszczalna jest jedynie w drodze skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że w ramach wykładni nie mieści się żądanie uzyskania wyjaśnień co do dalszego prowadzenia postępowania (por. postanowienie NSA z 3 października 2017 r. sygn. akt II OZ 1101/17). Przedmiotem wykładni mogą być jedynie rzeczywiste wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, a nie udzielanie odpowiedzi na kreowane przez organ pytania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie odmówił dokonania wykładni wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.