Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchylono zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Burmistrza Miasta L. wszczął na wniosek A. K. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic stanowiącej jej współwłasność działki nr [...] z działką nr [...], stanowiącą własność Ł. W.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz umorzył postępowanie rozgraniczeniowe.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ujawniono fakt toczącego się już w 2001 r. postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego obydwu działek. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...]. Decyzja ta stała się prawomocna. W ocenie organu nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, gdyż prowadziłoby to do wady skutkującej stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w nowym postępowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. K. Odwołująca się wskazała, że nie może być mowy o nieważności decyzji w przypadku niniejszej sprawy, nie zachodzi bowiem tożsamość spraw. W poprzednim postępowaniu Ł. W. nie brała udziału, gdyż inny był właściciel nieruchomości. Zmienił się także stan faktyczny spraw. Strona wskazała, że istnieje możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie, nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło zaskarżoną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przesłanką do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest prawomocna decyzja z [...] listopada 2001 r., ani fakt niepowiadomienia organu przez odwołującą się o istnieniu tej decyzji. Kolegium zauważyło, że decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia dwóch działek odwołującej się – nr [...] i [...], które graniczą z działką nr [...], a nie jak obecnie działek nr [...] i [...]. Ponadto inne jest strona postępowania. Obecna właścicielka działki nr [...] nie była stroną decyzji z 2001 r. Oprócz tego nie wiadomo, czy decyzja z 2001 r. została wykonana, a warunkiem jej wykonania było doręczenie sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. Strona odwołująca się sugeruje, że nie miało to miejsca. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśniając sprawy naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto Kolegium zauważyło, że nie jest możliwe przekazanie sprawy do sądu powszechnego, bowiem umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego

i kartograficznego.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosła Ł. W. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej jako: P.g.k.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez niesłuszne przyjęcie braku podstawy do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy uprzednio wydania decyzja rozgraniczeniowa obejmowała rozstrzygnięcie o przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], przy tożsamości podmiotowej uczestników, a od jej wydania nie pojawiły się nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które uzasadniałyby ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium niezasadnie przyjęło, że zarówno podmiot, jak i przedmiot obu postępowań rozgraniczeniowych (z 2001 i 2014 r.) był odmienny. Powołując się na orzecznictwo sądowe, wywiedziono, że dla przyjęcia tożsamości sprawy o rozgraniczenie ze sprawą o rozgraniczenie zakończoną pozostającą w obrocie ostateczną decyzją administracyjną decydujące znaczenie ma to, czy organy ponownie orzekając ustalił przebieg granicy na odcinku, na którym przebieg ten ustalono już pozostającą w obrocie decyzją przy istnieniu tożsamości podmiotowej sprawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] był przedmiotem uprzednio wydanej decyzji. Z kolei, zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie, tożsamość podmiotowa sprawy o rozgraniczenie nieruchomości zachodzi również gdy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją był poprzednik prawny obecnego właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Istota sporu prawnego w badanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy możliwe jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...], na wniosek A. K., w sytuacji, gdy w 2001 r. prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r.

Organ I instancji przyjął, że jest to wykluczone, w związku z czym wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tego stanowiska, argumentując, że sprawa z 2001 r. nie dotyczyła tych samych działek, inne są również strony postępowania, nie wiadomo też czy decyzja z 2001 r. została wykonana.

W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm.; dalej: P.g.k.), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k.). Ustawa przewiduje różne formy zakończenia postępowania rozgraniczeniowego – podstawową z nich jest ugoda (art. 31 ust. 4 P.g.k.), jeżeli nie dojdzie do ich zawarcia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) orzeka o rozgraniczeniu w formie decyzji (art. 33), chyba, że nie ma do tego podstaw, wówczas umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34).

W badanej sprawie doszło do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, oznaczonych numerami [...], [...] i [...] (decyzja z [...] listopada 2001 r.). Z akt sprawy wynika, że strony postępowania rozgraniczeniowego nie żądały przekazania sprawy do sądu (art. 33 ust. 3 P.g.k.), co oznacza, że decyzja z 2001 r. w sposób ostateczny ustaliła stan faktyczny i prawny przebiegu granic między ww. działkami.

Nie ulega wątpliwości, że co do zasady nie może toczyć się ponowne postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia tych samych działek, których rozgraniczenia dokonano ostateczną decyzją. Decyzja ostateczna tworzy bowiem stan sprawy rozstrzygniętej, odpowiadający występującemu w procedurach sądowych pojęciu res iudicata (stanu powagi rzeczy osądzonej). Ponowne postępowanie w tej samej sprawie byłoby bezprzedmiotowe, jeśli zostało wszczęte na skutek wniosku strony, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (a nie art. 34 P.g.k.), w przeciwnym razie wydana jeszcze raz w tej samej sprawie decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wszczęcie nowego postępowania w tej samej sprawie jest możliwe tylko w razie wyeliminowania wcześniejszego rozstrzygnięcia. Poglądy powyższe można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19.06.2000 r., I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391; wyrok NSA z 20.03.2013 r. I OSK 1764/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 28.07.2010 r. II SA/Bd 425/10; wyrok WSA w Krakowie z 12.02.2015 r., III SA/Kr 956/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z zupełnie odmiennym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie rozgraniczenia doszło do ponownego sporu co do przebiegu granic. Zmienił się zatem stan faktyczny, zaistniały nowe okoliczności, które podważają ustalenia wcześniejszego przebiegu granic. W takiej sytuacji powstaje nowa sprawa rozgraniczeniowa, która powinna być rozstrzygnięta nową decyzją.

W badanej sprawie decyzja z 2001 r. orzekała o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], stanowiących własność A. K. oraz działka nr [...], stanowiąca współwłasność J., A., E. i K. W. Wniosek A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r. dotyczył rozgraniczenia działek (nieruchomości) o nr [...] i [...]. Druga działka w dacie składania wniosku stanowiła własność Ł. W.

Oceniając dopuszczalność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie z wniosku A. K. z 2014 r. należało zbadać, czy między sprawami z 2001 i 2014 r. zachodzi tożsamość, wykluczająca ponowne prowadzenie postępowania, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W świetle utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa, na tożsamość sprawy administracyjnej składają się trzy elementy: tożsamość podmiotowa (stron), tożsamość przedmiotowa oraz tożsamość stanu faktycznego i prawnego (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 632; R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014 , s. 114 i n).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że inne są strony postępowań z 2001 i 2014 r., gdyż obecna właścicielka działki nr [...] nie była stroną decyzji z 2001 r. Argumentacja Kolegium wskazuje, że w jego ocenie wyłączałoby to tożsamość podmiotową spraw. Stanowisko to jest błędne. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna są zgodne co do tego, że tożsamość podmiotowa jest zachowana w przypadku, gdy w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, pod warunkiem że sprawa dotyczy praw i obowiązków strony o charakterze zbywalnym i dziedzicznym (por. R. A. Rychter, op. cit., s. 132-133 oraz cytowane tam orzeczenia NSA). Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione w odniesieniu do tzw. aktów administracyjnych rzeczowych, tworzących tzw. rzeczowe stosunki administracyjnoprawne, które przechodzą na każdego posiadacza (właściciela) rzeczy (por. R. A. Rychter, op. cit., s. 136). Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, gdzie kluczowe są nie kwestie osobowe (elementy odnoszące się do podmiotów, stron postępowania), ale właśnie rzeczowe. Skoro istotą sprawy rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu granic, oczywistym jest, że zmiana właściciela nieruchomości nie ma żadnego wpływu na treść tego rozstrzygnięcia.

W konkluzji: fakt, że Ł. W., obecna właścicielka działki nr [...], nie była stroną postępowania prowadzonego w 2001 r. i adresatem decyzji z [...] listopada 2001 r. (bo kto inny był wówczas właścicielem działki będącej przedmiotem rozgraniczenia), absolutnie nie wyłącza tożsamości podmiotowej sprawy. Ustalenie przebiegu granic w decyzji z 2001 r. wywołuje skutki prawne również w stosunku do późniejszych właścicieli nieruchomości.

Analizując sprawy z 2001 i 2014 r. pod kątem kryterium tożsamości przedmiotowej, należy wskazać, że chodzi tu o kwestię przedmiotu postępowania. Jak wskazano wyżej, przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic. W badanej sprawie mamy do czynienia z nieco nietypową sytuacją. Decyzja z 2001 r. dotyczyła rozgraniczenia trzech działek ([...], [...] i [...]), zaś wniosek z 2014 r. już tylko dwóch – [...] i [...]. Z argumentacji Kolegium zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że miałoby to wykluczać przyjęcie tożsamości spraw.

Również i ta argumentacja jest w ocenie sądu błędna. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w przytaczanym wyroku z 12 lutego 2014 r., "Decyzja administracyjna o rozgraniczeniu nieruchomości w istocie nie rozstrzyga o nałożeniu na stronę postępowania obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, lecz poprzez ustalenie przebiegu granic nieruchomości wyznacza zakres do jakiego sięga prawo własności właściciela nieruchomości. Należy więc przyjąć, że dla przyjęcia tożsamości sprawy o rozgraniczenie ze sprawą o rozgraniczenie zakończoną pozostającą w obrocie ostateczną decyzją administracyjną decydujące znaczenie ma, czy organ ponownie orzekając ustalił przebieg granicy na odcinku, na którym przebieg ten ustalono już pozostającą w obrocie decyzją, przy istnieniu tożsamości podmiotowej sprawy. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, dla uznania, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą decyzją o rozgraniczeniu nie jest wystarczające ustalenie, że rozgraniczane nieruchomości stanowią działki ewidencyjne o odmiennym oznaczeniu, powierzchni i konfiguracji. Konieczne jest ustalenie, że w "kolejnym" postępowaniu wydano decyzję rozstrzygającą o przebiegu granicy w zakresie, w którym nie rozstrzygnięto decyzją wydaną uprzednio, czyli że organ nie orzekał ponownie o przebiegu tej samej granicy między nieruchomościami".

Kluczowe dla ustalenia, czy mamy do czynienia z tożsamością spraw rozgraniczeniowych jest ustalenie zakresu ustalenia przebiegu granic w obydwu sprawach. Już nawet z niepełnych dokumentów sprawy rozgraniczeniowej z 2001 r. znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że kwestia rozgraniczenia działek nr [...] i [...], objęta wnioskiem A. K. z dnia 8 czerwca 2014 r., stanowiła element rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] listopada 2001 r. Nie da się w tej sytuacji obronić tezy, że między sprawami z 2001 i 2014 r. brak jest elementu tożsamości przedmiotowej. Taka tożsamość ewidentnie ma miejsce.

Pozostaje do rozważenia trzeci element warunkujący tożsamość spraw – tożsamość podstawy prawnej i stanu faktycznego. Nie ma wątpliwości, że podstawa prawna decyzji z 2001 r. i sprawy z 2014 r. nie uległa zmianie. W dokumentach dostępnych sądowi, zawartych w aktach sprawy nic nie wskazuje na to, aby zmianie uległ stan faktyczny, a więc aby zaistniały nowe okoliczności, podważające aktualność przebiegu granic ustalonego w decyzji ostatecznej z [...] listopada 2001 r. Sąd nie dysponuje jednak w tym zakresie odpowiednim materiałem dowodowym, kwestia ta musi być ustalona przez organy orzekające w sprawie.

Bez znaczenia dla tożsamości spraw jest kwestia wykonania decyzji z 2001 r., to znaczy jej doręczenia sądowi wieczystoksięgowemu i staroście. Oczywistym jest, że istnienie obowiązek przesłania ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu do sądu wieczystoksięgowego i starosty (art. 37 ust. 2 P.g.k.). Z żadnego przepisu prawa nie wynika jednak, aby wykonanie tego obowiązku wpływało na moc prawną decyzji rozgraniczeniowej. Argumentacja Kolegium w tym zakresie jest chybiona. Ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu z 2001 r. są prawnie wiążące, niezależnie od tego, czy prawidłowo wykonano obowiązek zawiadomienia sądu i starosty.

Powyższe argumenty wskazują jednoznacznie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium kierując się błędną interpretacją przesłanek tożsamości sprawy administracyjnej wadliwie uchyliło decyzję organu I instancji, naruszając art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, Kolegium nie podjęło czynności w celu wyjaśnienia kluczowej w sprawie kwestii, czy istnieje tożsamość stanu faktycznego spraw z 2001 i 2014 r., czy też ustalenia co do przebiegu granic z 2001 r. stały się nieaktualne na skutek zmiany okoliczności. Jest to kwestia kluczowa, bo bez przekonującego i jednoznacznego wykazania, że stan faktyczny co do przebiegu granic uległ istotnej zmianie, nie wolno podważać skutków prawnych ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej z 2001 r. Takie działanie godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Z powyższych względów zaskarżona decyzja Kolegium podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wiążącej w tej sprawie wykładni przepisów prawa. W szczególności Kolegium powinno jeszcze raz rozważyć sprawę pod kątem przesłanek tożsamości spraw rozgraniczeniowych z 2001 i 2014 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., gdyż ze względu na charakter zaskarżonej decyzji byłoby to bezcelowe.