II SA/Ol 786/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-09-27	
Data wpływu	2007-07-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	A.Bogusław Jażdżyk
Adam Matuszak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 173/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371;  art. 22a  ust. 1  pkt 2  lit. d; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku t	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2003r. T. W. wykonujący krajowy zarobkowy przewóz osób na podstawie udzielonego mu zezwolenia nr "[...]" z dnia "[...]" wystąpił do Marszałka Województwa o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów pasażerskich na linii komunikacyjnej "[...]" według załączonego rozkładu.

Kolejno decyzjami: nr "[...]" z dnia "[...]"; nr "[...]" z dnia "[...]"; nr "[...]" z dnia "[...]" oraz decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmawiał T. W. zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej "[...]". Powyższe decyzje wskutek odwołania strony zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działający z upoważnienia Marszałka Województwa, Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. d ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej jako: ustawa o trans. drog.) odmówił T. W. prowadzącemu działalność gospodarczą "[...]" zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym na linii "[...]".

W motywach uzasadnienia wskazał, iż działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o trans. drog. wystąpił do Prezydenta Miasta, Starosty, Starosty oraz Starosty o uzgodnienie lub odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia na przedmiotowej linii, które uzgodniono pozytywnie. Nadto wskazał, że z analizy sytuacji rynkowej oraz na podstawie wydruków z kas fiskalnych ustalono, iż projektowane kursy będą miały ujemny wpływ na obecnie wykonywane przewozy, które i tak są wykonywane na granicy opłacalności., co uzasadnia odmowę wydania zezwolenia z uwagi na przesłankę o jakiej mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o trans. drog. Podniósł ponadto, iż z informacji uzyskanych w trakcie postępowania od Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wynika, że przewoźnik był kilkukrotnie karany za naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego, co uzasadnia odmowę wydania zezwolenia. Wskazał przy tym, że naruszenia warunków dotyczyły zezwolenia objętego wnioskiem, a polegało to na tym, że przewoźnik zatrzymywał się na innych przystankach, niż określone w rozkładzie jazdy. Nadto podniósł, iż fakt, że przewoźnik wielokrotnie naruszał warunki zezwolenia wskazuje, że czynił to rozmyślnie. Takie działanie nie uzasadnia wydania pozytywnej decyzji, zwłaszcza, że wniosek przewoźnika o zmianę zezwolenia nie dotyczy wprowadzenia dodatkowych przystanków na linii komunikacyjnej. Tym samym przewoźnik nie daje rękojmi poszanowania uprawnień przysługujących innym przewoźnikom.

Od decyzji tej odwołał się T. W. żądając jej uchylenia w całości i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił jej podjęcie z naruszeniem norm postępowania administracyjnego, jak też przepisów ustawy o trans. drog. Wskazał, iż informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy została doręczona w tym samym dniu co zaskarżona decyzja, czym uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału dowodowego i ewentualnego złożenia wniosków. Podniósł, że uzgodnienia wydane w sprawie przez Starostów wiążą organ zezwalający, wobec czego odmowa zmiany zezwolenia narusza art. 18 ust. 1 oraz art. 22a ustawy o transporcie drogowym. Za nieuzasadnione także uznał powołanie się na karalność, gdyż jedynie raz został prawomocnie ukarany za nieprawidłowe zatrzymanie pojazdu przez kierowcę, co po trzynastu latach prowadzenia działalności gospodarczej nie może być uznane za rozmyślne i rażące naruszanie zasad zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 22a lit. d ustawy o trans. drog. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazało, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w części dotyczącej wystąpienia przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o trans. drog. Podało, że zgromadzony materiał dowodowy dokumentuje wprawdzie "średnie zapełnienie w autobusach", lecz pozwala to tylko na stwierdzenie pogorszenia warunków ekonomicznych i ogólnie ujemnym wpływie jaki wywarłaby zmiana zezwolenia. Zatem odmowa wydania zezwolenia z uwagi na fakt, że kursy na danej linii komunikacyjnej wykonywane są na granicy opłacalności nie może być uwzględniona. Nadto podniosło, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalono bezspornie, iż przewoźnik naruszał warunki określone w udzielonym zezwoleniu oraz rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia na przewozy regularne. Okoliczności powyższe stwierdzono na podstawie ostatecznych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, mocą których nałożono na przewoźnika kary pieniężne za nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu polegające na zatrzymywaniu na przystankach, które nie były objęte zezwoleniem oraz nieokazania wykresówki z tachografu. Zatem w sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniają odmowę wydania zezwolenia w oparciu o art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o trans. drog. Ponadto Kolegium wskazało, że przewoźnik zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a akta administracyjne sprawy zostały uzupełnione tylko o postanowienie Starosty, które to również zostało doręczone stronie. Zatem faktycznie skarżący znał cały materiał dowodowy i aktywnie uczestnicząc w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wykorzystał przysługujące mu uprawnienia strony.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. W. żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę decyzji i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie wniosku o skoordynowanie rozkładu jazdy. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jako jedyną podstawę zaskarżonej decyzji przyjęto naruszenie warunków określonych w zezwoleniu powołując jako dowód decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za zatrzymywanie pojazdu na przystankach, które nie były objęte zezwoleniem, jak też decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za nie okazanie wykresówki. Stanowisko to, jak wskazał, jest błędne, bowiem decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu wobec zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić dowodu winy do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Natomiast decyzja o ukaraniu za nie okazanie wykresówki, jako nie objęta dyspozycją art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o trans. drog., nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zezwolenia. Podniósł ponadto, iż fakt zbyt długiego rozpatrywania przez organ administracji jego wniosku, powoduje u niego dyskomfort i poczucie dyskryminacji, a jednocześnie dowodzi łamania naczelnej zasady konstytucyjnej równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o trans. drog. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Przy czym stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności przebieg trasy przewozów, zaś zgodnie z ust. 1a tego artykułu załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Ponadto wskazać należy, iż w myśl art. 22b ustawy o trans. drog. przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 (czyli między innymi proponowany rozkład jazdy), a jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w zezwoleniu przedsiębiorca jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia - art. 22b ust. 2 ustawy o trans. drog. Analiza powyższych zapisów prowadzi do wniosku, iż na wykonywanie przewozów regularnych na określonej linii komunikacyjnej wydaje się jedno zezwolenie, w przypadku zaś zmian dotyczących częstotliwości kursowania pojazdów (tym samym zmiany rozkładu jazdy) przedsiębiorca winien fakt ten zgłosić oraz złożyć wniosek o stosowną zmianę zezwolenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o trans. drog. stanowiący, że organy uprawnione do udzielenia lub zmiany zezwolenia mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Decyzja oparta na tej podstawie prawnej jest zatem decyzją uznaniową. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, iż ostateczną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na firmę "[...]" T. W. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu decyzji podał, że: "w dniu "[...]" inspektor transportu drogowego kontrolował należący do firmy "[...]" T. W. autobus, którym wykonywany był przewóz regularny osób na linii "[...]". Autobus zatrzymał się za miejscowością "[...]" i zabrał pasażera. Zgodnie z obowiązującym tą linię rozkładem jazdy przewóz winien rozpocząć się na przystanku w "[...]" i zakończyć na przystanku w "[...]". Przystanek za miejscowością "[...]" i w "[...]", gdzie wysiadł pasażer, nie jest uwzględniony w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. Świadczy o tym brak odpowiednich zapisów w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. W związku z tym zatrzymanie pojazdu w wyżej wymienionych miejscach stanowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o trans. drog., który stwierdza, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy". Z kolei z treści zezwolenia z dnia "[...]", nr "[...]", uprawniającego stronę skarżącą do świadczenia usług w zakresie przewozów pasażerskich wynika, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Powyższa okoliczność, nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o trans. drog. poprzez nieprzestrzeganie warunków zezwolenia - rozkładu jazdy - wyczerpuje dyspozycję pkt. 2 lit. d normy art. 22a ust. 1 ustawy o trans. drog. Wskazuje bowiem, iż w sprawie miały miejsce okoliczności, które uzasadniają odmowę wydania zezwolenia w oparciu o wyżej wskazany przepis. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, na który powołuje się skarżący, że zatrzymanie autobusu na przystanku nieuwzględnionym w rozkładzie jazdy było jedynie "grzecznościowym gestem" w stosunku do znajomego kierowcy. Bowiem sama okoliczność zatrzymania autobusu w miejscu, które nie jest uwzględnione w obowiązującym rozkładzie jazdy, nie jest objęte zezwoleniem, a także zabranie pasażera jest wykonaniem przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Bez znaczenia na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma również fakt, że zaistniała okoliczność miała charakter incydentalny i była nieodpłatna.

Jako niezasadny należy uznać wywiedziony w skardze zarzut, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr "[...]" nie może stanowić dowodu winy przewoźnika ze względu na fakt, że nie korzysta z przymiotu ostateczności. Z załączonej do skargi kserokopii skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę T. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr "[...]", z dnia "[...]", wynika, że skarżący nie kwestionuje okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji powołał się też na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]", nakładającą na skarżącego karę pieniężną za nie okazanie w czasie kontroli drogowej wykresówki z tachografu, co stanowi naruszenie normy art. 87 ust. 1 ustawy o trans. drog. Powyższa okoliczność potwierdza tylko stanowisko organów administracji, iż przewoźnik swoim postępowaniem lekceważy zasady ukształtowane przepisami ustawy o trans. drog. Tym samym, okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej należy uznać za udowodnione, wobec czego organ zezwalający zasadnie zastosował regulację określoną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o trans. drog.

Na marginesie niniejszej sprawy należy wskazać, iż w aktach administracyjnych znajdują się też inne decyzje świadczące o tym, że skarżący wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. I tak Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie "[...]" zł za stwierdzony brak wyciągu z planu pracy kierowcy, czym naruszył on przepisy o czasie pracy kierowcy, co zagrażało bezpieczeństwu przewozów. Ten sam organ decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", nałożył na skarżącego karę w kwocie "[...]" zł, bowiem podczas kontroli stwierdzono brak odpoczynku tygodniowego kierowcy i niewłaściwe operowanie selektorem tachografu na okazanych wykresówkach, co również zagrażało bezpieczeństwu przewozów. Wreszcie decyzją WITD z dnia "[...]", Nr "[...]", nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie "[...]" zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji i bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (art. 92 ust. 1 i 92 ust. 4 oraz art. 42 ust. 1 i 87 ust. 1 i 2 ustawy o trans. drog.). Te okoliczności zaprzeczają twierdzeniu skarżącego, że od trzynastu lat tylko raz został ukarany za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Z powyższych decyzji jasno wynika, że kary nałożono na skarżącego jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą i odpowiadającą za zatrudnionych przez siebie kierowców naruszających przepisy o transporcie drogowym. Powyższe dodatkowo potwierdza, że organy administracji były uprawnione do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w cyt. wyżej art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie drogowym do odmowy zmiany zezwolenia skarżącemu na wykonywanie przewozów.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nieterminowego rozpoznania wniosku o rozszerzenie zakresu świadczenia usług stwierdzić trzeba, że nawet przy uznaniu je za zasadne, nie mogły one wpłynąć na treść zaskarżonego orzeczenia. Natomiast zarzuty dyskryminowania przewoźnika poprzez wydawanie negatywnych dla niego decyzji i przeprowadzanie u przewoźnika częstych kontroli, jako nie objęte przedmiotem niniejszego postępowania, nie podlegają rozpoznaniu przez Sąd.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego i postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.