II SAB/Wa 588/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-25	
Data wpływu	2016-08-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński
Anna Mierzejewska /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764;  art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 1-5,  art. 4 ust. 3,  art. 1 ust. 1,  art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. Zobowiązuje Fundację [...] z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Fundacja [...] z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej również jako: "Stowarzyszenie") wystąpiło - za pośrednictwem poczty elektronicznej - do Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej również jako: "Fundacja") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji "jakie przedsięwzięcia od 2008 r., w których korzystano ze środków publicznych, prowadziła Fundacja - wnosimy w tym względzie o przekazanie informacji o nazwie poszczególnych przedsięwzięć (projektów), wskazanie podmiotu przekazującego Fundacji środki publiczne oraz podanie roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa)". Stowarzyszenie zaznaczyło, że wnosi o przesłanie ww. informacji na adres poczty elektronicznej.

Następnie, pismem z dnia 20 lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji [...] zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie wniosło o:

- zobowiązanie Fundacji do zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2016 r.,

- stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, iż do dnia złożenia niniejszej skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nie został zrealizowany - nie udzielono żadnej odpowiedzi.

Stowarzyszenie zaznaczyło, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek dotyczył bowiem informacji odnoszących się do przedsięwzięć podejmowanych przez Fundację, które były finansowane ze środków publicznych. Żądanie dotyczyło wskazania nazwy poszczególnych przedsięwzięć (projektów) od 2008 r., w których korzystano ze środków publicznych, podmiotu przekazującego Fundacji środki publiczne oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa). Wniosek dotyczy zatem działalności Fundacji wyłącznie w zakresie w jakim wykonuje ona zadania gospodarując mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (środki publiczne). Z tego względu, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie ww. informacji powinno odbyć się na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie podniosło również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Fundacja, jako podmiot posiadający status organizacji pożytku publicznego i dysponujący majątkiem publicznym, zobowiązana jest do respektowania zasad zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i udzielania informacji publicznej dotyczącej działań finansowanych ze środków publicznych w terminach określonych w ww. ustawie. Fundacja nie podjęła żadnych działań zmierzających do udzielenia odpowiedzi na wniosek, tym samym przekroczyła, ustalony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowy termin do udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że Fundacja pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi Fundacja podniosła, że skarżące Stowarzyszenie nie spełniło wszystkich wymogów formalnych, które są niezbędne do aktualizacji uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność, wobec czego środek zaskarżenia jest przedwczesny.

Mianowicie, zdaniem Fundacji, skarżące Stowarzyszenie nie złożyło skutecznie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zatem nie rozpoczął biegu termin na jej udostępnienie, wobec czego Fundacja nie pozostaje w stanie bezczynności. Stowarzyszenie podało, że w dniu [...] czerwca 2016 r. zwróciło się do Fundacji poprzez wysłanie wiadomości e-mail na adresy: "[...]" oraz "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wiadomość przesłana przez Stowarzyszenie nie została doręczona Fundacji w sposób skuteczny i wywołujący skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym, a zatem również fundacjom, pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Adres siedziby Fundacji został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym: ul. [...]. Fundacja nie ujawniła żadnego adresu poczty elektronicznej w Krajowym Rejestrze Sądowym, ani w żadnym innym rejestrze publicznym, tym samym Fundacja nie przewiduje możliwości otrzymania jakichkolwiek pism niosących za sobą skutki prawne drogą elektroniczną. Doręczenie pism drogą elektroniczną może nastąpić wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 391 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Fundacja podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być doręczony za pomocą poczty tradycyjnej na adres wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym, a pisma doręczone w inny sposób nie wywierają żadnych skutków prawnych z nimi związanych.

Fundacja podniosła nadto, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku aktów, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca nie wezwała Fundacji do usunięcia rzekomego naruszenia prawa, wobec czego również z tej przyczyny wniesienie skargi nastąpiło przedwcześnie.

Motywując wniosek o oddalenie skargi Fundacja wskazała, że skarżące Stowarzyszenie nieprawidłowo zakłada, że organizacja pożytku publicznego jest zobowiązana do udzielania wszystkich informacji dotyczących jej działalności. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt II PO 1/15, publ. LEX nr 1943864) o obowiązku udzielenia informacji "(...) nie przesądza i nie wystarcza określony status podmiotu, lecz to czy posiada informację, która może być kwalifikowana jako informacja publiczna, przy czym powinna wynikać z wykonywania zadania publicznego (zadania władzy publicznej)". Zatem sam status organizacji pożytku publicznego nie nakłada na Fundację obowiązku udzielenia informacji dotyczących jej działalności. Katalog informacji uznawanych za informację publiczną został określony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zakres informacji, o których udostępnienie zwróciła się strona skarżąca nie mieści się w wyżej wymienionym katalogu, tym samym na Fundacji nie ciążył obowiązek udostępniania takich informacji. 

Fundacja podniosła również, że strona skarżąca w sposób dalece nieprecyzyjny określiła zakres żądanych informacji, nie można zatem stwierdzić, czy wnioskowane informacje mają charakter publiczny. Fundacja nie posługuje się określeniem "przedsięwzięcia" w ramach swojej działalności, przy czym z samej treści pisma strony skarżącej Fundacja nie jest w stanie odczytać zakresu pojęciowego tego określenia.

Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Gd 50/14) Fundacja wskazała, że "minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem Fundacji, taka sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku, bowiem ze względu na nieostrość zakresu wniosku, nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskowane informacje są informacjami o charakterze publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie skarga na bezczynność Fundacji jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego żądania Fundacji -odrzucenia skargi z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sąd stwierdza, że nie jest ono zasadne. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie występuje bowiem wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, publ. LEX nr 236545; z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 600/14 i I OSK 633/14; z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 620/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że skarżący nie ma obowiązku dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia, ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i - w zakresie aktów i czynności - Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność organu w zakresie ich wydania (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08, publ. j.w.).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona ma prawo kwestionowania bezczynności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności podmiotu obowiązanego w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten podmiot kwalifikacji wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12; publ. j.w.). Przy czym bezczynność podmiotu obowiązanego polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami u.d.i.p., w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie sformułowało wobec Fundacji [...] zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazania nazwy poszczególnych przedsięwzięć (projektów) od 2008 r., w których korzystano ze środków publicznych, podmiotu przekazującego Fundacji środki publiczne oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa).

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p., a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku Fundacja [...] - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Jako organizacja pożytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych i dysponuje majątkiem publicznym, co wprost wynika z § 8 i § 15 lit. c Statutu Fundacji (tekst jednolity według stanu na 6 czerwca 2014 r.) oraz z "Rocznego sprawozdania merytorycznego z działalności organizacji pożytku publicznego" za rok 2015 r. Spełniony został zatem zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2782/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądanej informacji.

W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Fundacji, a więc odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro zatem w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek skarżącego Stowarzyszenia podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy, o czym stanowi art. 4b pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie została uprzednio ogłoszona w sposób określony w art. 4b pkt 1 i 2 ww. ustawy.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer 2016, s. 299; por. też wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. 2118/13, postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15; publ. j.w.). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udostępnieniu. Użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Powyższe zapatrywanie koresponduje ze stwierdzeniem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13, publ. j.w.), że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.". Ponadto, gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów k.p.a. w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 u.d.i.p. przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy o dostępie do informacji publicznej i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Zauważyć również należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych pisemnego wniosku informacyjnego poza wskazaniem imienia, nazwiska wnoszącego (ewentualnie nazwy), adresu, treści jego żądania oraz podpisu. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15, postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15; publ. j.w.). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale na tym etapie - o czym była mowa powyżej - nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Oznacza to, że w tej fazie postępowania ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nadała podmiotom obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej uprawnień do żądania podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Natomiast przepis art. 63 § 3a k.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym, znajdzie zastosowanie w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a więc w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w takiej sprawie.

W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się ze stanowiskiem Fundacji, że złożenie przez skarżące Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną przy użyciu poczty e-mail jest prawnie nieskuteczne. Podkreślić należy, że Fundacja na żadnym etapie postępowania nie zaprzeczyła temu, że otrzymała wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r., czy też że adres email "[...]" i "[...]" nie należy do Fundacji. Podnosiła natomiast, że ww. wniosek - przesłany za pośrednictwem poczty e-mail - nie został doręczony Fundacji zgodnie z art. 45 k.p.a. oraz art. 391 k.p.a. i jako taki jest prawnie nieskuteczny, przy czym zarzut ten, z powodów wskazanych powyżej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć również należy, że ww. wniosek został załączony do akt sprawy przesłanych przez Fundację za pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Nie można również podzielić stanowiska Fundacji, że zakres informacji, o które wnioskuje skarżące Stowarzyszenie "jest tak dalece nieostry, iż nie pozwalałby na udzielenie przez Fundację odpowiedzi na wniosek, nawet gdyby uznać, że ciąży na niej obowiązek przekazania takich informacji".

Przypomnieć należy, że strona skarżąca zawnioskowała o wskazanie nazwy przedsięwzięć (projektów) od 2008 r., w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, podmiotu przekazującego Fundacji środki publiczne oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli została podpisana umowa). Treść wniosku jest więc jasna i nie nasuwa wątpliwości o jakie dane zwrócił się wnioskodawca. Podkreślić przy tym należy, że wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga też uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wolters Kluwer 2016, s. 261). Innymi słowy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być tak sformułowany, aby wynikało z niego co jest przedmiotem żądania. Wniosek Stowarzyszenia spełnia powyższe kryteria.

Przy czym nawet gdyby założyć, że Fundacja miała jakiekolwiek wątpliwości co do określenia przedmiotu żądania wniosku, to wskazać należy, że zgodnie z § 11 lit. d Statutu, Fundacja realizuje cele określone w § 10 przez organizowanie i finansowanie przedsięwzięć w zakresie działalności wydawniczej, fotograficznej, filmowej i multimedialnej związanych z celami Fundacji. Nie można zatem zgodzić się z Fundacją, że "nie posługuje się określeniem "przedsięwzięcia" w ramach swojej działalności".

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, że nie można uznać za prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli nie wskazano w nim konkretnie określonej informacji, lecz sformułowano wniosek bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, o stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania, a w każdym razie wskazany jest zbyt ogólnikowo (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13, publ. LEX nr 1449922). Żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełnienia wniosku powoduje, że podmiot obowiązany powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bednarczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 447). Taka jednak sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Wniosek Stowarzyszenia nie jest bowiem niejasny, czy zbyt ogólny. Dotyczy on określonych informacji, wystarczająco precyzyjnie wymienionych, odnoszących się do wskazanego okresu czasu.

Nie można też podzielić stanowiska Fundacji, że strona skarżąca zakłada, iż organizacja pożytku publicznego jest zobowiązana do udzielenia wszystkich informacji dotyczących jej działalności. Wniosek informacyjny nie dotyczy "wszystkich informacji", tylko tych które dotyczą przedsięwzięć (projektów) realizowanych przy pomocy środków publicznych, a takie dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Odnośnie natomiast twierdzenia Fundacji, że "przedmiotowe dane są udostępnione publicznie w Bazie sprawozdań finansowych i merytorycznych organizacji pożytku publicznego prowadzonej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej" wskazać należy, że w złożonym do akt sprawy Sprawozdaniu za rok 2015 wymienione są "zadania publiczne" realizowane przez Fundację, jednak brak jest informacji o podmiotach, które przekazały Fundacji środki publiczne na ich realizację oraz roku podpisania umowy związanej z przekazaniem środków publicznych (jeżeli taka umowa została podpisana). Nie są to zatem dane, o które wnosiło Stowarzyszenie. Zaznaczyć przy tym należy, że odwołanie się do informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też przedstawienie informacji wymijającej czy fragmentarycznej oznacza, że informacja taka nie wyczerpuje zakresu żądania wniosku, a tym samym, że adresat wniosku pozostaje w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Lu 66/10, publ. LEX nr 638704; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 35/13, publ. LEX nr 1352000).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi do Sądu, jak i w dacie wyrokowania, Fundacja pozostawała w bezczynności względem wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie podjęła bowiem jakichkolwiek działań w celu rozpoznania wniosku błędnie przyjmując, że brak jest podstaw do jego realizacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udostępnienie żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Fundację [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stwierdzając stan bezczynności Fundacji Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. j. w.).

W okolicznościach niniejszej sprawy ustawowy termin realizacji wniosku informacyjnego został przez Fundację przekroczony, jednak przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć wyjaśnień Fundacji zawartych w odpowiedzi na skargę, które jakkolwiek wskazują na błędną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, skarżące Stowarzyszenie nie wnioskowało o zastosowanie tego środka dyscyplinującego, zaś w ocenie Sądu nie zaistniały ku temu podstawy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. Zważywszy, iż na mocy art. 239 § 2 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, nie ma obowiązku uiszczania opłat sądowych, Sąd nie miał podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania.