Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę parkingu, a w pozostałym zakresie decyzje te uchyla, 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - magazynowego: "magazyn leków, pomieszczenia biurowe, pięć mieszkań" przewidzianego do realizacji przy ulicy [...] w S.

W dniu [...]r. inwestor – J. N. zgłosił "remont pomieszczeń biurowych na II kondygnacji budynku mieszkalno-magazynowego" którego celem była "adaptacja pomieszczeń Niepublicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Stacji Dializ". Do zgłoszenia dołączył trzy egzemplarze "projektu remontu".

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. zmienił własne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...]r. w "zakresie zmiany funkcji pomieszczeń biurowych na drugiej kondygnacji budynku z przeznaczeniem na Niepubliczny Zespół Opieki Zdrowotnej – Stację Dializ oraz budowę parkingu z przeznaczeniem dla obsługi klientów.

U podstaw materialnoprawnych decyzji przywołano art.36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tekst jeb. Dz.U., z 2000r. Nr 106 poz.1126 z późn.zm./ a w uzasadnieniu podano, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu wprowadził funkcję mieszkaniową z usługami podstawowymi zdrowia, kultury , handlu....

W toku postępowania uzyskano pozytywną opinię zarówno Powiatowego Inspektora Sanitarnego jak i "Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa", a inwestor przedłożył dokumentację projektową adaptacji pomieszczeń biurowych na stacji dializ.

Przywołano także ustalenia z postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego, które nie potwierdzało, aby inwestor przystąpił już do użytkowania obiektu.

Odwołanie od decyzji wniosła A. Z., zarzucając jej, iż narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno w zakresie dotyczącym wielkości obiektu jak i jego przeznaczenia.

Ponadto podniosła, iż obiekt "funkcjonuje bez tejże decyzji prawie od roku".

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach decyzji organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania podał, że dializoterapia jest usługą zdrowia i jej podstawowym zadaniem.

W skardze A. Z. nie zgodziła się z twierdzeniem, iż dializoterapia jest usługą podstawową i podkreśliła , iż "[...]" funkcjonuje od około roku.

W odpowiedzi na skargę, organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych, ale również z innych powodów, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu mocą art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, która to ustawa ma zastosowanie w sprawie na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn.zm./.

Kontroli zgodności z prawem poddane zostały rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych obydwu instancji wydane w oparciu o art.36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn.zm./, zwanej dalej prawem budowlanym.

Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Interpretacja zapisów tej normy prawnej musi odnieść się do treści art.28 Prawa budowlanego /w numeracji tego przepisu obowiązującej w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego/, który wprowadza ogólną zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zestawiając treść art.36a ust.1 i art.28 prawa budowlanego należy wysnuć tezę, iż zmiana pozwolenia na budowę polegającą na akceptacji przez właściwy organ istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez wydanie decyzji w trybie art.36a ust.1, może dotyczyć jedynie robót budowlanych, które mają być wykonane.

W sytuacji natomiast gdy roboty budowlane zostały już wykonane, lub doszło do innego rodzaju istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu czy warunków pozwolenia na budowę postępowanie w przedmiocie zmian decyzji o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a.

W stanie prawnym wówczas obowiązującym ustawodawca /podobnie zresztą jak obecnie/ nie definiował pojęcia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, pozostawiając jego interpretacje właściwym organom, a jej ocenę orzecznictwu sądowemu.

Rozpoznając problem odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zwrócić należy uwagę na to, że projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt architektoniczno -budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego /art.34ust.3 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania administracyjnego/.

Zmiana funkcji obiektu budowlanego bądź jego części, zdaniem Sądu stanowić będzie zawsze istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Baczyć przy tym trzeba, że funkcja obiektu /sposób jego użytkowania/ miała wówczas decydujące znaczenie przy ustaleniu czy planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też była zwolniona z tego obowiązku w trybie art.39 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowania przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz.139 z późn.zm./.

Zmiana przeznaczenia budynku lub jego części nie wymagała stosownie do tego przepisu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy nie powodowała zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Natomiast w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części powodować miała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, to przed dokonaniem takiej zmiany inwestor zobligowany był wpierw uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ubiegać się o decyzję właściwego organu zezwalającą na taką zmianę.

Dla dalszych rozważań istotne jest jeszcze to, że rozpoznając sprawę na skutek wniosku inwestora o zmianę pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany powinien wypełnić te wszystkie obowiązki, które nałożył na niego ustawodawca w postępowaniu o pozwolenia na budowę.

Nie ma przy tym znaczenia, że obowiązek ten został wprowadzony wprost dopiero z dniem 31 maja 2004r. /zmiana art.36a ust.3 prawa budowlanego/, gdyż i uprzednio można go było wywieść z przepisów prawa budowlanego.

W dalszej części rozważań należy zwrócić uwagę jeszcze i na to, że planowana w fazie realizacji obiektu prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana jego funkcji może, ale nie musi pociągać za sobą konieczności zmiany projektu architektoniczno- budowlanego.

Taka zmiana projektu, czy jego części będzie wymagana, gdy nowa planowana funkcja obiektu sprawia, iż niezbędnym jest dokonanie bądź przebudowy obiektu lub jego części już np. istniejącej kondygnacji, bądź też prowadzenie robót budowlanych w innym zakresie, niż zaakceptowane przez organ w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Przenosząc te uregulowania i rozważania prawne na stan faktyczny ustalony w sprawie wyeksponować wpierw należy te elementy, które bądź uszły uwadze organowi, bądź też nie zostały dostatecznie wyjaśnione.

Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. inwestor – J. N. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno- magazynowego: "magazyn leków, pomieszczeń biurowych, pięć mieszkań" i został zatwierdzony projekt budowlany.

Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest tego projektu to z innych dokumentów należy wywieść że na drugiej kondygnacji planowanego obiektu miały się mieścić pomieszczenia biurowe.

Z oświadczenia inwestora z dnia [...]r. skierowanych do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Komendanta Straży Pożarnej wynika, że prace budowlane na pierwszej i trzeciej kondygnacji zostały zakończone w [...]r. i te kondygnacje zostały zgłoszone do użytkowania [...]r., a [...]r. zapadło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. zezwalające na ich użytkowanie.

Również w [...]r. inwestor zakończył prowadzenie robót budowlanych na II kondygnacji, która wpierw miała być przeznaczona na pomieszczenia biurowe.

Ta okoliczność nie budzi wątpliwości Sądu gdyż już [...]r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – Stację Dializ.

Potwierdza to również protokół odbioru technicznego sporządzony przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...]r.

Wobec braku zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r. projektu budowlanego i niedoskonałości części opisowej projektu budowlanego "adaptacji pomieszczeń biurowych na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej –stacja dializ" nie sposób ustalić, czy zmiana funkcji obiektu spowodowała konieczność zmiany projektu architektoniczno-budowlanego, a tym samym wykonania takich prac, które nie zostały przewidziane w projekcie.

Za tym, że zaprojektowane pomieszczenia biurowe można było przystosować bez żadnej przebudowy na pomieszczenia stacji dializ nie przemawia żadna okoliczność.

Natomiast za tezą przeciwną przemawia cały ich szereg.

Jeżeli bowiem planowana funkcja obiektu miała ulec zmianie bez żadnych dodatkowych prac budowlanych, niż te które zatwierdzono uprzednio, to bezzasadnym było opracowywanie nowego projektu budowlanego dla tej części inwestycji.

Nazwa projektu "adaptacja pomieszczeń biurowych" wskazuje również na to, że zmiana funkcji pociąga za sobą konieczność przebudowy.

Ponadto w projekcie "adaptacji" przewidziano trzy węzły sanitarne i dla pacjentów, personelu i "przypadków septycznych".

Zapewne w pierwotnym projekcie budowlanym określającym rozwiązania dla tej kondygnacji nie zapewniono takiej ilości i układu węzłów sanitarnych.

Tymczasem organ architektoniczno - budowlany nie rozważając w ogóle tej newralgicznej dla sprawy kwestii zmienił pozwolenie na budowę "w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń biurowych z przeznaczeniem na Niepubliczny Zespół Opieki Zdrowotnej".

Sentencja i uzasadnienie decyzji wskazują, iż zmiana funkcji jest jedynym istotnym odstępstwem od udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ten pogląd jest co najmniej przedwczesny. Obowiązkiem organu było bowiem również porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego z przedłożonym projektem "adaptacji" i rozważenie, czy zaproponowane w nim zmiany nie powinny być również objęte decyzją o zmianie pozwolenia na budowę.

Zaniechanie tego mogło mieć istotne znaczenie dla sprawy, gdyż w sytuacji, gdyby inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu przed uzyskaniem decyzji w trybie określonym w art.36a ust.1 prawa budowlanego, to postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stałoby się bezprzedmiotowe.

Przypomnieć przy tym należy, że wszelkie roboty budowlane na II kondygnacji budynku zostały wykonane przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W tej sprawie nie rozważono również tego, czy zmiana funkcji obiektu nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a okoliczność ta z przyczyn naprowadzonych uprzednio mogła mieć istotne znaczenie dla sprawy, z uwagi na wówczas obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaniechanie wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności, które Sąd uznał za istotne dla wyniku sprawy, stanowiło naruszenie art.7 i 77 § 1 kpa i przesądziło o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w części, w której zmieniono pozwolenie na budowę w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń biurowych na drugiej kondygnacji budynku.

Natomiast kwalifikowaną wadę prawną obarczone są decyzje organów obydwu instancji w tej części, w której udzielono pozwolenia na budowę parkingu przeznaczonego dla obsługi klientów.

W trybie art.36a ust.1 prawa budowlanego można bowiem zmienić jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę tego obiektu, w stosunku do którego udzielono już pozwolenia na budowę, lecz inwestor ma zamiar dokonać istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W oparciu o art.36a ust.1 prawa budowlanego nie można zmienić pozwolenia na budowę w ten sposób, że zmiana dotyczyłaby innego obiektu nie objętego wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zamiar budowy dodatkowego obiektu budowlanego obok obiektu, na którego budowę uzyskano pozwolenie na budowę nie jest istotnym odstępstwem od warunków udzielonego już pozwolenia i nie może być zaaprobowany przez organ decyzją o zmianie pozwolenia na budowę wydaną w trybie art.36a ust.1 prawa budowlanego.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych wymagała pozwolenia na budowę.

Decyzja z dnia [...]r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno budowlany zmieniając decyzję z dnia [...]r. udzielił równocześnie pozwolenia na budowę parkingu, a zatem innego obiektu niż objęty pierwotnym pozwoleniem na budowę.

Wydając w tej części decyzję organy nie dysponowały ani wnioskiem inwestora, ani też decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stąd też zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające jej rozstrzygnięcie organu I instancji w części udzielającej pozwolenia na budowę parkingu wydane zostały z rażącym naruszeniem art.36a ust.1 prawa budowlanego, a ta wada obligowała Sąd do stwierdzenia ich nieważności w omawianym zakresie.

Odnosząc się do nie omówionych dotychczas problemów poruszonych w skardze podnieść należy, że zarzut użytkowania spornej części obiektu przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę był przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w tej sprawie.

Na to postanowienie powołał się organ I instancji w decyzji z dnia [...]r., a z akt postępowania nie wynika, aby skarżąca je kwestionowała skargą.

To w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego należało wykazywać te okoliczności, które eksponuje obecnie skarżąca.

Organ architektoniczno - budowlany był w tym zakresie związany ustaleniami organu nadzoru budowlanego.

Natomiast zarzut sprzeczności zmiany funkcji obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec uchybień w rozważeniu tej kwestii, których dopuścił się organ, a które Sąd omówił, będzie przedmiotem analizy właściwego organu prowadzącego po tym orzeczeniu Sądu postępowanie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będąc związany wyrażoną w orzeczeniu Sądu oceną prawną rozpozna wniosek inwestora z dnia [...]r., mając na uwadze to, że zmiana funkcji obiektu została już dokonana.

Po wydaniu stosownej decyzji sprawę przekaże do właściwego organu nadzoru budowlanego.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji w części udzielającej pozwolenia na budowę parkingu nastąpiło na podstawie art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm./ a uchylenie decyzji organów obydwu instancji w pozostałym zakresie oparto o art.145 § 1 pkt 1 lit. b przywołanej ustawy.

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości stosownie do treści art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

S/G