Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w K. – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2007r. sygn. akt II SAB/Kr 34/06 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. – [...] oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/06 po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. N. H. w pkt 1 zobowiązał ww. Prokuratora do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P. B. z dnia 14 listopada 2005 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pieczęci służbowej, w pkt 2 odrzucił skargę w pozostałym zakresie oraz w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 14 listopada 2005 r. P. B. wystąpił do Prokuratora Rejonowego w K. N. H. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w której znajdować się będą: "wzór podpisu, kserokopia tego podpisu lub podpis wszystkich zatrudnionych w Prokuraturze Rejonowej w K. N. H. funkcjonariuszy publicznych oraz odcisk pieczęci służbowej, kserokopia tego odcisku lub jej wzór". Pismem z dnia 23 listopada 2005 r. Prokurator Rejonowy w K. N. H. poinformował wnioskodawcę, że wzór podpisu, kserokopia tego podpisu lub podpisu wszystkich zatrudnionych w Prokuraturze Rejonowej w K. N. H. funkcjonariuszy publicznych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Odnośnie kwestii pieczęci służbowej organ wskazał, że zgodnie z § 7 Regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 1992 r. Nr 38 poz.163 ze zm.) Prokuratura używa pieczęci urzędowych z godłem państwowym i nazwą prokuratury, określonych w obowiązujących przepisach – ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2005 r. skierowanym do Prokuratora Rejonowego w K. N. H. P. B. wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na: braku przesłania informacji, braku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, ewentualnie powiadomienia pisemnego, że podmiot mający obowiązek udzielić informację publiczną nie może zrealizować wniosku w żądanej formie. Wyjaśnił przy tym, że jego wniosek dotyczył pieczęci imiennych funkcjonariuszy, a nie pieczęci urzędowej Prokuratury.

Prokurator Rejonowy w K. N. H.w piśmie z dnia 3 stycznia 2006 r. uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie jest bezpodstawne i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 7 marca 2006 r. skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w K. N. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. B.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w K. N. H. wniósł o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętej i ścisłej definicji informacji publicznej, a umieszczony w jej art. 6 katalog ma charakter przykładowy. Zdaniem Sądu intencją i założeniem tej ustawy jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, stanowi informację publiczną. Sąd podkreślił, że chociaż w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 nie wymieniono wprost pieczęci, to nie może być wątpliwości, iż także imienne pieczęcie używane przez prokuratorów, jako element funkcjonowania organu władzy, są nośnikiem informacji publicznej. Informacją publiczną jest nie tylko to, czy pieczęcie takie są używane, ale także ich treść i postać. Ta treść i ta postać funkcjonują bowiem w sposób powtarzalny, względnie trwały i niezmienny. To zaś pozwala na stwierdzenie, że istniejąca jako wyposażenie biurowe prokuratury, pieczęć imienna prokuratora jest samodzielną, niezależną od dokumentu, na którym jej odcisk byłby umieszczony, informacją publiczną. To, w jaki sposób i w jakiej formie informacja ta może być udostępniona jest kwestią techniczną, podlegającą ewentualnie rozwiązaniu w trybie art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Sąd podniósł, że pierwotny wniosek skarżącego w części dotyczącej pieczęci nie był precyzyjny i mógł być rzeczywiście wadliwie odczytany. Z uwagi na to, że wniosek sprecyzowany został w piśmie z dnia 21 grudnia 2005 r. nie było przeszkód, aby nadać mu właściwy bieg. W ocenie Sądu niepodjęcie przez Prokuratora czynności w tej sprawie czyni zarzut bezczynności zasadnym.

Sąd odnosząc się do kwestii podpisów stwierdził, że przepisy nie przewidują sporządzania przez prokuratorów (czy też innych pracowników) wzorów podpisów. Nie funkcjonuje więc odpowiedni rejestr, który – podobnie jak pieczęć – stanowiłby utrwalone źródło informacji o wzorze podpisu. Podpis składany jest dopiero jako potwierdzenie określonej, utrwalonej już w formie pisemnej treści, która może przybierać różnoraką postać: pisma, zarządzenia, orzeczenia itp. Postać i forma podpisu są wynikiem czynności, działania, podejmowanego nie abstrakcyjnie, ale każdorazowo i indywidualnie, w określonych momencie i okolicznościach. Dopóki czynność złożenia podpisu nie zostanie dokonana, dopóty podpis sam w sobie nie istnieje. Nie jest zaś informacją publiczną sama potencjalna możliwość wykonania czynności złożenia podpisu. Bez znaczenia przy tym pozostaje to, że składanie podpisu – to działanie wielokrotnie powtarzalne. Powtarzanie to bowiem nie stanowi odwzorowywania istniejącej kalki, lecz każdorazowo jest odrębną, samodzielną, indywidualną czynnością.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przy braku obowiązku utrwalenia wzoru podpisu – informację publiczną stanowić może tylko już złożony i towarzyszący określonej treści podpis, jako element dokumentu. Zatem strona, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może domagać się udostępnienia "podpisu". Sam w sobie podpis w formie abstrakcyjnej a utrwalonej nie istnieje, a żądanie wytworzenia takowego nie ma żadnych podstaw. Nie chodzi tu przy tym, jak w wypadku istniejącej już pieczęci, o sposób i formę udostępnienia informacji, lecz o byt informacji w ogóle. Żądanie udostępnienia "podpisu" jest co do istoty przedmiotu różne od żądania udostępnienia dokumentu zawierającego podpis. Stąd też w ocenie Sądu do tak sformułowanego żądania przepis art. 14 ustawy nie może mieć zastosowania. Sąd uznał, że w tym zakresie sprawa nie należy do sądu administracyjnego i podlega na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) odrzuceniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w K. N. H., zaskarżając go w całości. Prokurator zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że prokuratura zobowiązana jest jako organ władzy publicznej do wydawania decyzji administracyjnej, podczas gdy prokuratura nie jest organem władzy publicznej wymienionym w art. 61 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 88/06 Prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których stanowi art. 61 Konstytucji RP. Nie może być zatem za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w powołanym orzeczeniu zajął stanowisko, że prokuratura odmawiając udzielenia informacji, nie musiała wydawać decyzji administracyjnej, gdyż akt ten jest zastrzeżony dla organów władzy publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczony jest ściśle przez zarzuty kierowane do kwestionowanego orzeczenia. Zarzuty te stanowiące w myśl art. 173 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne to naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna złożona przez Prokuratora Rejonowego w K. N. H. oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) poprzez uznanie, że prokuratura jest jako organ władzy publicznej zobowiązana do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy prokuratura nie jest organem władzy publicznej wymienionym w art. 61 Konstytucji RP.

Tak przedstawione zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które przykładowo zostały wymienione w pkt 1–5 powołanego przepisu, a na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności". Wprawdzie w art. 4 ust. 1 ustawodawca posługuje się niezbyt precyzyjnym określeniem "obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne (...) w szczególności organy władzy publicznej", analiza pozostałych przepisów ustawy wskazuje, że pojęcia "władze publiczne" i "organy władzy publicznej" traktowane są zamiennie.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że ustawodawca mówi o władzy publicznej wówczas gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane powinności i uprawnienia. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002).

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej – komentarz, Wrocław 2002).

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.

W świetle powyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stanowisko takie znajduje swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można tu wymienić wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. OSK 1113/04, Lex nr 171180, w którym stwierdzono, że akta postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania, stanowią informację o działalności organów publicznych, a prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym do prokuratury jako organu władzy publicznej znajduje zastosowanie art. 16 ust. 1, w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.