Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1527/21 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r. nr DOA.7110.45.2021.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. T. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r. znak DOA.7110.45.2021.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r. nr 26/2021 znak: GPB-III.7840.41.2020 JR na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 art. 157 K.p.a. w wyniku wszczętego na wniosek I. T. ( dalej: "skarżąca"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z 10 stycznia 2013 r., znak: GB.I.6740.9.43.2012.2013.AG.PP, nr 13/2013 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Ł. pozwolenia na budowę zespołu dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne linie kablowe i złącze kontrolnopomiarowe ZK-SN, place montażowe i drogi serwisowe wraz ze zjazdami z dróg gminnych projektowanych do realizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...] i [...] w [...], gm. [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Radomszczańskiego nr 13/2013 z 10 stycznia 2013 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego, złożyła I. T..

Główny Inspektor Nadzoru decyzją z dnia 19 maja 2021 r. znak: DOA.7110.45.2021.MML, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), w myśl którego stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Organ przypomniał, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem GINB, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał zatem przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony, powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjmuje się, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach, brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie, stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.

GINB wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane, budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

GINB zaznaczył, że wprawdzie decyzja Starosty Radomszczańskiego z 10 stycznia 2013 r., nr 13/2013, została wydana przed wejściem w życie ww. ustawy z 20 maja 2016 r., to jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18, "z chwilą wejścia tej ustawy w życie, mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18). W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron (wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17). Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r."

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, dotyczy ono budowy dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 2,3 MW każda na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], obejmującą budowę dwóch fundamentów dla posadowienia stalowo-betonowych wież nośnych elektrowni wiatrowych, budowę trzech placów manewrowych z dostępem do dróg publicznych oraz urządzeń do przesyłu energii elektrycznej (w tym wewnętrznych linii kablowych tzw. Wewnętrznych Linii Zasilających (WZL) (zob. Projekt Zespołu Elektrowni Wiatrowych - str. 5). Wieże zostały zaprojektowane na działkach nr ew. [...] (EW1) oraz nr ew. [...] (EW4). Projektowane wieże w stanie wzniesionego śmigła osiągać będą wysokość 149,38 m. Ponadto zaprojektowano 2 zjazdy od strony drogi gminnej (działka o nr. ew. [...]) jako dojazd do działek nr ew. [...] i [...], drogę dojazdową do elektrowni wiatrowej na działce nr ew. [...] oraz utwardzane place manewrowe przy elektrowni wiatrowej na działkach nr ew. [...] i [...].

Organ wskazał, że skarżąca, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ew. [...] położonej w [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Radomsku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...].

Następnie GINB wskazał, że działka nr ew. [...] należąca do skarżącej, nie jest objęta projektem zagospodarowania terenu, co uniemożliwia precyzyjne określenie, w jakiej odległości od tej działki, została usytuowana sporna inwestycja. Organ odwoławczy wskazał, że analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl, wykazała, że działka nr ew. [...] jest położona w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. w odległości ok. 205 m od działki nr [...], na której zaprojektowano elektrownie wiatrową EW1 i ok. 926 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...] na której zaprojektowano elektrownie wiatrową EW4.

GINB zastrzegł jednak, że osoby uprawnione do nieruchomości zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie będą automatycznie stronami przedmiotowego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, aby stwierdzić czy skarżąca jest stroną, należy ustalić czy w świetle wszystkich przepisów ustawy i postanowień planu miejscowego, elektrownia wiatrowa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości, których jest ona współwłaścicielką.

Analiza danych pochodzących z portalu https://www.geoportal.gov.pl/ oraz strony https://dobryszyce.e-mapa.net/wykazplanow/ wykazała, że obszar, na którym znajduje się działka skarżącej o nr [...], objęty został ustaleniami uchwały Rady Gminy w Dobryszycach z 16 listopada 1998 r., nr 11/11/28, w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobryszyce. Zgodnie z § 1 ust.1 lit. a ww. planu miejscowego tereny upraw rolnych we wsi B. przeznaczono pod ujęcie wody dla potrzeb gminy. Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu wynika, że działka skarżącej, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem NW, przeznaczonym na ujęcie wody na potrzeby Gminy.

Zdaniem organu, ze wskazanych wyżej zapisów planu miejscowego wynika, że zabudowa działki nr ew. [...] jest niedopuszczalna w świetle zapisów ww. planu miejscowego, a więc inwestycja w żaden sposób nie ogranicza jej zabudowy. Innymi słowy, sposób oraz możliwość wykorzystania tejże nieruchomości pozostanie taki sam niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie.

Podsumowując, organ stwierdził, że działka nr ew. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania tej działki, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Zdaniem organu, skoro na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza zakaz zabudowy to i tak ograniczenia dla właściciela działki nr [...], nie wynikają z rozwiązań projektowych objętych decyzją Starosty Radomszczańskiego, ale właśnie oraz tylko i wyłącznie z tego prawa miejscowego.

GINB podkreślił, że również sama wnioskodawczyni nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny – w świetle przepisów prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego, spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, zdaniem GINB, skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku I. T. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z 10 stycznia 2013 r., nr 13/2013.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, postępowanie takie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest bowiem niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody z 21 stycznia 2021 r., oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości, wskazując jednocześnie, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżącej dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami prawa nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, podczas gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego umorzenia;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą - w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji co do której została wydana decyzja Starosty Radomszczańskiego z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 13/2013 - na nieruchomość skarżącej i wykazania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji;

3. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pominięcie, że działka nr ew. [...], której skarżąca jest współwłaścicielem jest nieruchomością zabudowaną;

4. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 13/2013 Starosty Radomszczańskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną, podczas gdy skarżąca wykazała, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i narażenie skarżącej na szkodliwe immisje jak: uciążliwy hałas i efekt stroboskopowy, których źródłem jest przedmiotowa inwestycja.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., oraz art. 5 ust. 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także art. 140 i 144 k.c.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z podmiotową bezprzedmiotowością postępowania, która w rozpoznawanej sprawie była powodem rozstrzygnięcia GINB, mamy do czynienia wówczas, gdy określona osoba nie spełnia warunków uznania jej za stronę postępowania – a więc wówczas, gdy jej interes prawny w jego zainicjowaniu, nie wynika wprost z akt sprawy lub nie został przez dany podmiot wykazany. Do trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, mają zastosowanie przepisy K.p.a., regulujące postępowanie zwykłe, a zatem również art. 105 K.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1010/18, LEX nr 3038315). Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości, uniemożliwia organowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów, podnoszonych przez podmiot domagający się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Dotyczy to również badania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., stanowiących o potencjalnej nieważności kwestionowanej przez taki podmiot decyzji.

Sąd zauważył, że istota sprawy, sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy, prawidłowo przyjął że skarżąca nie posiada przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość, nie jest położona w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji ( zespołu dwóch elektrowni wiatrowych).

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji zostało podjęte bez dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w wyniku dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznania wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą. Skutkowało to błędnym ustaleniem przez organ odwoławczy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, a w konsekwencji wskazaniem braku jej interesu prawnego i statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia 10 stycznia 2013 r. nr 13/2013.

W sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), w myśl którego stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem odziaływania obiektu, jest natomiast w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ słusznie zatem ocenił, że w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

GINB zasadnie przyjął, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, będzie wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Pomimo tego, że decyzja Starosty Radomszczańskiego z 10 stycznia 2013 r., nr 13/2013, została wydana przed wejściem w życie powyższej ustawy, to jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18, LEX nr 3034077 "z chwilą wejścia tej ustawy w życie mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18). W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron (wyrok z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17). Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r."

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 682/18 "zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne tej ustawy, regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej - podobnie patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który zdaniem Sądu pierwszej instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania".

Biorąc zatem pod uwagę konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Organ odwoławczy w oparciu o dokumentację projektową inwestycji, prawidłowo ustalił, że wieże zostały zaprojekowane na działkach nr ew. [...] (EW1) oraz nr ew. [...] (EW4) i obie w stanie wzniesionego śmigła osiągać będą wysokość 149,38 m, zaś działka skarżącej o nr ew. [...], jest położona w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. w odległości ok. 205 m od działki nr [...], na której zaprojektowano elektrownie wiatrową EW1 i ok. 926 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...] na której zaprojektowano elektrownie wiatrową EW4.

Odległość działki skarżącej od spornej inwestycji, jest zatem mniejsza niż wymagana przepisami ustawy.

Zasadniczym argumentem wskazanym przez GINB, przemawiającym przeciwko przyznaniu skarżącej statusu, jest to, że obszar, na którym znajduje się działka [...], objęty został ustaleniami uchwały Rady Gminy w Dobryszycach z 16 listopada 1998 r., nr 11/11/28, w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobryszyce. Zgodnie z § 1 ust. 1 lit. a ww. planu miejscowego, tereny upraw rolnych we wsi B. przeznaczono pod ujęcie wody dla potrzeb gminy. Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu, wynika, że działka skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem NW, przeznaczonym na ujęcie wody na potrzeby Gminy, a zatem zabudowa tej działki w świetle zapisów planu jest niedopuszczalna, zaś sposób oraz możliwość wykorzystania tejże nieruchomości pozostanie taki sam niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana czy też nie. Zdaniem organu, działka skarżącej, nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, ponieważ nie powoduje ona żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Wynikają one natomiast wyłącznie z wyżej wskazanych uregulowań planistycznych.

Z poglądem tym Sąd nie zgodził się, bowiem GINB stracił z pola widzenia, że działka skarżącej zabudowana jest domem jednorodzinnym, co można zweryfikować za pomocą danych z portalu https://www.geoportal.gov.pl/. Zmienia to w ocenie Sądu diametralnie ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Celem zasady zachowania minimalnej odległości uregulowanej w art. 4 ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest zapewnienie, aby elektrownia wiatrowa nie stwarzała zagrożenia w postaci negatywnego oddziaływania na budynek mieszkalny, budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, formy ochrony przyrody i leśne kompleksy promocyjne. Dotyczy to w szczególności emisji powodowanej przez instalację jaką jest elektrownia wiatrowa. Zasada odległościowa ma zasadniczo zapobiec takim problemom, jak zajmowanie przez elektrownie wiatrowe gruntów najlepszych klas bonitacyjnych, sytuowanie ich zbyt blisko zabudowań i w związku z tym niedostatecznego uwzględniania wpływu "wiatraków" na zdrowie mieszkańców oraz ich negatywnego wpływu na krajobraz (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 926/17).

Uszło również uwadze organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu z wideogramów, o których załączenie wraz z aktami sprawy wnosił pełnomocnik skarżącej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (wideogramy załączone do akt administracyjnych SKO w Piotrkowie Trybunalskim sygn. K0.420-230,255/16), a które to wideogramy dowodzą szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej mającego wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości co uzasadnia interes prawny skarżącej na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym poprzestając jedynie na ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji poprzez pryzmat zapisów planu miejscowego. Ponadto ze wspomnianych już wideogramów, wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a to z uwagi na generowany przez funkcjonującą turbinę hałas oraz efekt stroboskopowy, skarżąca więc wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, wykazała swój przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, nie ma zatem wątpliwości co do tego, że działka skarżącej, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Potwierdza to także ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo.

W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. , sygn. akt II OSK 3317/18).

Dokonując zaś oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazany wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b. Definicja ta abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20).

W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., Sąd uznał, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1488/19).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy pomimo prawidłowego określenia podstaw i zasad prowadzenia postępowania nadzorczego wadliwie przyjął, że skarżącej nie przysługuje interes prawny uprawniający do merytorycznego zbadania decyzji Starosty z dnia 10 stycznia 2013 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu i jest w kręgu stron postępowania;

2. art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art 4. ust 1 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo niedopuszczalności zabudowy działki skarżącej, z uwagi na oznaczenie jej działki symbol NW przeznaczonym na ujęcie wody dla potrzeby gminy, co wynika z brzmienia § 1 ust. 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce oraz braku wpływu na sposób oraz możliwości wykorzystania tejże nieruchomości w przypadku zrealizowania spornej inwestycji, działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Ł. ma usprawiedliwione podstawy.

Zarówno organy administracji oraz Sąd zasadnie uznały, że kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozstrzygnąć w oparciu o kryteria wynikające, z art. 28 ust. 2 w zw. z art. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Zgodnie z treścią ww. przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma tym samym obowiązek ustalić, czy:

a. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz

b. czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości.

Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa i organ administracji bądź też podmiot, który twierdzi, że powinien być stroną postępowania, ma obowiązek taki przepis wskazać.

Przykładem przepisów prawa, które mogą być uznane za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 t.j.). Z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest bowiem wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem badania w postępowaniu zwykłym. Nie ma tym samym uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącej nieruchomości wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to przeznaczenie zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że na nieruchomości skarżącej znajduje się budynek mieszkalny, wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, w realiach niniejszej sprawy, nie daje postaw do przyjęcia, że skarżącej powinien przysługiwać status strony postępowania. Niemożność budowy budynku bądź rozbudowy istniejącego budynku wynika z uregulowań zawartych w miejscowym planie i nie jest związana z realizacją i usytuowaniem elektrowni wiatrowych. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że w świetle przepisów miejscowego planu dopuszczalna byłaby odbudowa należącego do skarżącej kasacyjnie budynku, to usytuowanie elektrowni wiatrowych nie wprowadzałoby ograniczeń dla tego rodzaju zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – w brzmieniu tego przepisu na czas wydania zaskarżonej decyzji – odległość, o której mowa w ust. 1, nie była wymagana przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodziła funkcja mieszkaniowa. W związku z realizacją inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych nie nastąpiło prawne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości.

Kwestie hałasu emitowanego przez elektrownie wiatrowe oraz czy też tworzenia tzw. efektu stroboskopowego nie mogą być podstawą uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie te mogą być ewentualnie podstawą do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego związanego z przekroczeniem poziomu hałasu bądź też postępowania przed sądem powszechnym o wydanie zakazu szkodliwych immisji bezpośrednich bądź pośrednich. Nie wszystkie ewentualne negatywne skutki funkcjonowania inwestycji mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one bowiem wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.