Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Łukasz Trochym WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. w przedmiocie niewykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2019r., sygn. akt I SAB/Wa 30/19 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 30/19 uwzględniającego skargę na bezczynność ww. organu w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy [...], ozn. nr hip. [...], dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości z tytułu niewykonania wskazanego wyroku; 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości z tytułu niewykonania wskazanego wyroku; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego od organu wg. norm przepisanych; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z [...] września 2015 r. D. L., L. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D. oraz M. D. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1960 r. Pismem z [...] marca 2017 r. zgłosił udział w ww. postępowaniu M. P.. W związku z brakiem przez szereg miesięcy podejmowania czynności w niniejszej sprawie została złożona skarga na bezczynność organu, która to została uwzględniona wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SAB/Wa 30/19. Przedmiotowym wyrokiem sąd zakreślił dodatkowy dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy od chwili doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym stwierdzono, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, w sposób rażąco naruszający przepisy. Po zwrocie akt w zakreślonym przez sąd terminie organ decyzji nie wydał. Czynności organ podejmował jedynie po ponagleniach strony (pismo z [...] sierpnia 2019 r. i z [...] marca 2020 r.). Nadto prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, np. gdy pozyskano informacje o zgodzie strony postępowania nie starano się pozyskać odpisu postanowienia spadkowego poprzez zwrócenie się do sądu spadku o nadesłanie takowego, a jedynie ograniczono czynności do podjęcia działań w celu pozyskania aktu zgonu zmarłej strony. Wydaje się zatem, że organ dążył do zawieszenia przedmiotowego postępowania, a nie wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Wystąpienie do sądu spadku o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłej stronie nastąpiło dopiero na skutek poinformowania organu o wydanym postanowieniu z [...] października 2015 r.

Reasumując skarżąca wskazała, że wobec braku efektywnego prowadzenia przedmiotowego postępowania, pozostawiania pism przez kilka miesięcy bez żadnej odpowiedzi, koniecznym i niezbędnym stało się wystąpienie z niniejszą skargą, w szczególności wobec faktu, że organ pomimo ww. wyroku, jak i wezwania do jego wykonania nie tylko nie wydał decyzji merytorycznej, ale nie podjął czynności pozwalających na uznanie, że został zgromadzony cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie złożony wniosek o przyznanie sum pieniężnych na rzecz skarżącego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Skarżący podkreślił, że ma poczucie krzywdy, jak i bezsilności, że podejmowanie czynności przez okres wielu lat nie skutkują wydaniem decyzji w sprawie, a pozostawienie korespondencji de facto bez odpowiedzi kierowanej do organu potęguje poczucie lekceważenia dla niego. Poczucie krzywdy jest szczególnie dotkliwe dla skarżącego, osoby w podeszłym wieku, ciepiącego na liczne schorzenia, który obawia się, że decyzja w sprawie niniejszej pomimo jego działań zostanie wydana dopiero po jego śmierci, co rodzi poczucie niesprawiedliwości, w szczególności wobec faktu, że z informacji medialnych wynika, że sprawy prowadzone przez tzw. "kupców roszczeń" rozstrzygane były w terminach kilkumiesięcznych. Zatem złożony wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest zasady, w szczególności, że oba skierowane wezwania do wykonania ww. wyroku nie skutkowały wydaniem decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie zostało zakończone. Wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 30/19 został wykonany, choć stało się to z przekroczeniem zakreślonego terminu. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wzięcie pod uwagę przez Sąd przy rozpatrywaniu skargi następujących okoliczności, w szczególności, że: 1) materia przedmiotowej sprawy zarówno w zakresie podmiotowym, jak i ustaleń faktycznych okazała się niezwykle skomplikowana, nawet w porównaniu z innymi postępowaniami tego rodzaju; 2) akta nieruchomości udało się zgromadzić dopiero po upływie sześciu miesięcy od doręczenia wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 30/19; 3) dopiero po zgromadzeniu akt możliwe stało się dokonanie ustaleń dotyczących gruntu objętego kwestionowanym orzeczeniem w sprawie niniejszej bowiem granice działek współczesnych są całkowicie odmienne od dawnych. Niezbędna jest do tego wiedza specjalistyczna z zakresu geodezji. Skoro wnioskodawcy nie wyrazili zgody na sporządzenie opinii z tego zakresu, to Kolegium przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy zmuszone było do korzystania jedynie ze źródeł ogólnodostępnych (głównie baz internetowych), co jest pracochłonne, a także może być obarczone marginesem niepewności i błędu; 4) wprowadzony w marcu 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii spowodował istotne ograniczenia w załatwianiu spraw wymagających kontaktów ze stronami postępowania, z tego też powodu opóźniono do maja 2020 r. zawiadomienie właścicieli lokali mieszkalnych o toczącym się postępowaniu, tak, aby mieli oni możliwość zapoznania się z obszernymi aktami. Zawiadomienia w trybie art. 10 kpa Kolegium już nie sporządziło pomimo ustawowego obowiązku wobec powrotu obostrzeń epidemicznych.

Zdaniem Kolegium nie bez znaczenia są również inne kwestie dotyczące pośrednio epidemii i związanych z nią problemów społecznych. Kolegium załatwiało i załatwia w pierwszej kolejności sprawy, tzw. socjalne - z zakresu świadczeń wychowawczych, zasiłków rodzinnych i z pomocy społecznej, których wpływ w okresie epidemii jest zwiększony. Sprawozdawca sprawy nr [...] w ciągu ostatnich miesięcy przygotowała i rozpoznała około siedemdziesięciu takich spraw.

Kolegium wskazało, że przykłada do spraw załatwianych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dużą wagę i załatwia je z maksymalną starannością, ponieważ są to sprawy trudne i o dużej społecznej doniosłości, zwłaszcza w sytuacji, gdy dotykają - jak w niniejszej sprawie - licznych właścicieli lokali w budynkach wielorodzinnych stojących na gruncie będącym przedmiotem postępowania. Nierzadko - jak w tym przypadku - nie jest możliwe określenie terminu zakończenia sprawy, ponieważ mają na to wpływ okoliczności niezależne od Kolegium.

Kolegium podało, że opisane powyżej ograniczenia były przyczyną opóźnionego wykonania wyroku Sądu, a opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia nie powstało na skutek zaniechań, czy zaniedbania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 30/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1960 r. nr [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oddalił też skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął [...] listopada 2019 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 30/19 zwrotnego potwierdzenia odbioru – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] otrzymało odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy [...] września 2019 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał wniosku z [...] września 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z [...] marca 1960 r., a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu.

Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest zatem zasadna.

Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawomocnego wyroku Sądu z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 30/19 wraz z aktami sprawy (pomijając okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., tj. zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikające z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19) do daty wydania postanowienia zawieszającego postępowanie nieważnościowe z [...] listopada 2020 r. nr [...] Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł.

Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że; 1) zwłoka organu (licząc od [...] września 2019 r. do [...] listopada 2020 r., tj. do daty wydania postanowienia zawieszającego postępowanie nieważnościowe, z pominięciem okresu od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) wynosi nieco ponad 1 rok; 2) organ nadzoru nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie czynności wyjaśniające. Pismem z [...] października 2019 r. organ zwrócił się do pełnomocników stron o dostarczenie materiałów geodezyjnych wskazujących położenie dawnej nieruchomości hipotecznej i wydzielonych obecnych działek ewidencyjnych na aktualnej mapie ewidencyjnej. Pismem z [...] października 2019 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] o przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Pismami z [...] listopada 2019 r. organ zwrócił się o interwencję w tej sprawie osobiście do piastuna tego organu, a także pełnomocników stron o udzielenie odpowiedzi, czy wyrażają zgodę na wykonanie na koszt stron operatu geodezyjnego, ponieważ dokumentacja akt administracyjnych nie pozwala na ustalenie przedmiotu postępowania. Pismami z [...] listopada 2019 r. i [...] listopada 2019 r. organ zwrócił się do sądu wieczystoksięgowego o udostępnienie członkowi Kolegium księgi wieczystej nr [...] wraz ze zbiorem dokumentów. [...] stycznia 2020 r. organ wystąpił do Prezydenta [...] o przesłanie odpisów z rejestru gruntów dla działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. W piśmie z [...] maja 2020 r. organ poinformował pełnomocników stron o aktualnym stanie sprawy oraz powodach wskazujących na brak możliwości podania daty zakończenia postępowania. W piśmie z [...] maja 2020 r. organ skierował do ustalonych stron postępowania (ponad 160 podmiotów) zawiadomienie informujące o prowadzeniu postępowania nieważnościowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. Pismami z [...] czerwca 2020 r. i [...] września 2020 r. organ wystąpił do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego [...] o przesłanie zupełnego odpisu aktu zgonu jednej ze stron postępowania (A. G.). Pismem z [...] października 2020 r. organ wystąpił do sądu spadku o nadesłanie odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] września 2019 r. sygn. akt [...] i podanie adresów spadkobierców zmarłej strony postępowania. Pismem z [...] listopada 2020 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] o podanie informacji, które lokale mieszkalne w budynkach położonych przy ul. [...] , [...] i [...] zostały sprzedane wyłącznie w formie umowy notarialnej, a które na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną. [...] listopada 2020 r. SKO w [...] wydało postanowienie zawieszające postępowanie nieważnościowe, do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. G.; 3) jest to pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 6 czerwca 2019 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie.

Poza tym Sądowi znana jest z urzędu duża ilość spraw nadzorczych dotyczących nieruchomości [...] prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu tego tytułu sankcji ustawowych.

Sąd miał także na uwadze także to, że sprawy nadzorcze dotyczące tzw. nieruchomości [...] są sprawami skomplikowanymi, ponieważ opierają się badaniu legalności decyzji wydanych wiele lat temu.

W tej sytuacji Sąd uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu adekwatną do okoliczności sprawy sankcją finansową.

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zwrócić uwagę, że organ, choć w niektórych okresach nie podejmował czynności procesowych (grudzień 2019 r. oraz luty, marzec, kwiecień, lipiec, sierpień 2020 r.), to konsekwentnie zmierzał do wyjaśnienia niniejszej sprawy i wydał w sprawie postanowienie zawieszające postępowanie nieważnościowe, które wstrzymuje bieg terminów na załatwienie sprawy (art. 103 kpa) i nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym.

Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodził. Nie można zarzucić organowi nadzoru złej woli, czy uporczywego niepodejmowania czynności w sprawie. Przeciwnie organ podejmował w sprawie czynności procesowe i wydał postanowienie zawieszające postępowanie nieważnościowe. Poza tym niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany. W sprawie występuje wiele podmiotów. Ujawniły się problemy z pozyskaniem całości akt dawnej nieruchomości [...], ustaleniem jej stanu geodezyjno-prawnego. Na to nałożył się stan epidemii i wszelkie ograniczenia związane z trybem pracy organu w takich nowych warunkach. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że w stanie epidemii priorytetem Kolegium było załatwianie spraw z zakresu prawa socjalnego.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 (pkt 1 i 2 wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).