Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia drogi pasa drogowego - oddala skargę.-

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazano H. i P. G., przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogi powiatowej nr 1535B, poprzez usunięcie z niego, na wys. działki o nr ew. 108/5 dwóch hałd ziemi o pow. 4 m2, umieszczonej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w terminie do dnia 15 stycznia 2011 r. Po upływie tego terminu, zarząd drogi wszczął postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W jego wyniku ustalono, że H. i P. G. w wyznaczonym terminie usunęli dwie hałdy ziemi z drogi a okres zajęcia pasa drogowego wynosił 52 dni, licząc od 24 listopada 2010 r. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wymierzył H. i P. G. karę pieniężną w wysokości 2.080,00 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi przedmiotowego pasa drogowego.

Od powyższej decyzji pełnomocnik H. G. adwokat A. K. złożył odwołanie zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ustawy o drogach publicznych wobec przyjęcia, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele wymagające zezwolenia zarządcy drogi jak też, że wymagane jest usunięcie ziemi przeznaczonej na wyrównanie terenu pasa drogowego w celu przywrócenia stanu poprzedniego, pomimo, że nie jest on zgodny z projektem drogi,

- naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 107 kpa - wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy a nadto bez zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że droga powiatowa nr 1535/B została przebudowana niezgodnie z projektem, gdyż korona drogi przebiega powyżej poziomu posesji do której prowadzi stromy zjazd. Podano, że pas drogowy obok posesji położony za rowem odwadniającym, jest obniżony w stosunku do poziomu posesji, a także że nie został zagospodarowany. W ocenie pełnomocnika takie obniżenie stwarzało realne zagrożenie dla pojazdów wjeżdżających na posesję, natomiast ziemia miała posłużyć wyrównaniu terenu między rowem a posesją strony i umożliwić zasianie trawy. Zdaniem pełnomocnika, wskazane czynności miały na celu poprawę stanu utrzymania pasa drogowego i jego ochronę poprzez założenie trawnika. Natomiast nakaz usunięcia ziemi uniemożliwi poprawienie stanu pasa drogowego. W jego ocenie, w ustalonym stanie faktycznym, wysypanie ziemi nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, gdyż nie ma charakteru zajęcia pasa drogowego wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i nie jest to również jakakolwiek czynność zabroniona z mocy art. 39 tej ustawy. Wyrażono też pogląd, że zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje podstawy prawnej zakwalifikowania, że w ustalonym stanie faktycznym wysypanie ziemi wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi oraz skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Stwierdzono, że - w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy - jedynie zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a organ I instancji nie rozważył, w jakim celu została wysypana ziemia w obrębie pasa drogowego oraz związku tych czynności z celem utrzymania pasa drogowego. Dlatego też - zdaniem pełnomocnika - należy uznać, że w toku postępowania niewyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, jak też niezapewniono stronom możliwości udziału w postępowaniu. Stąd też miała wynikać potrzeba umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, z art. 29 ust. 1, art. 39 ust. 1,3 i 3a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawne określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, póz. 1481) i § 2 ust. 2 uchwały Rady Powiatu Białostockiego Nr XVII/1 56/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2004 r. nr 105 póz. 1550), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przepisy ustawy, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (w tym zjazdy z drogi publicznej uregulowane art. 29 i 29a ustawy), a także - urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt. 21 ustawy działania, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 ustawy). Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis wymienia jedynie przykładowo rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki (art. w art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2). Nie ulega wątpliwości, że wszelkie roboty, jakie mają być prowadzone w pasie drogowym, a także umieszczanie w nim budowli i innych urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga uzyskania zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa ustalonej zgodnie z przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy) oraz przepisami prawa miejscowego. W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. czy wpłynął wniosek o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, czy zezwolenie na zajęcie pasa było wymagane i czy zostało wydane. W każdym przypadku zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której nie występują żadne elementy uznania administracyjnego - tylko w odniesieniu do kwalifikacji danego przypadku, jako związanego z ustawowo określonymi celami, może on i powinien dokonać oceny materiału dowodowego i ustalić, z jakiego typu zajęciem pasa drogowego, wyszczególnionym w art. 40 ust. 2 ustawy, który wymagał uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ma do czynienia. Dopiero wówczas będzie mógł określić wysokość opłaty, a następnie - kary pieniężnej. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: (a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym wyżej mowa, może dotyczyć:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym;

2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy).

Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż odwołująca się H. G., w okresie od 24 listopada 2010 r. do dnia 15 stycznia 2011 r., zajmowała odcinek pasa drogowego drogi powiatowej nr 1535B w obrębie K. gm. Ch., w związku z lokalizacją w pasie drogowym dwóch hałd ziemi. Powyższe fakty potwierdziły oględziny miejsca z dnia 7 stycznia 2011 r., przeprowadzone z udziałem strony, utrwalone podpisanym przez nią protokołem. Zdaniem organu odwoławczego zgłaszane przez odwołującą się wątpliwości, że na umieszenie w pasie drogowym dwóch hałd ziemi nie musiała uzyskać zgody zarządcy drogi, nie mogą znaleźć potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Co więcej, argumentacja odwołania potwierdza wręcz coś przeciwnego. Wskazuje się w nim bowiem, że ziemię nawieziono w celu wykonania robót w pasie drogowym. Tymczasem wszelkie roboty w pasie drogowym wykonywane w innym celu niż budowa, przebudowana, remont, czy utrzymanie drogi, wymagają zezwolenia, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy. Strona takich robót wprawdzie nie prowadziła, ale zgłasza, że właśnie taki zamiar miała i temu celowi służyć miało nawiezienie ziemi i zajęcie nią niespornego fragmentu pasa drogowego. Pełnomocnik skarżącej pozostaje w błędzie twierdząc, że nie wymagają uzyskania zezwolenia czynności mające służyć utrzymaniu i ochronie pasa drogowego. Z przytoczonych przepisów art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1-2 ustawy wynika jasno, że chodzi w nich o utrzymanie i ochronę "drogi", a nie "pasa drogowego". Nie są to pojęcia tożsame, na co wskazują ustawowe definicje obu pojęć, zawarte w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. W pasie drogowym umiejscowiona jest zarówno droga, jak i inne budowle i urządzenia, a w tym -zjazdy z drogi (zob. art. 4 pkt 8 ustawy). Skoro zamiarem strony była poprawa warunków zjazdu z ww. drogi publicznej na jej nieruchomość i temu celowi miało służyć zgromadzenie w pasie drogowym hałd ziemi, to należy przyjąć, że chodzi tu o przebudowę zjazdu, a takie działania wymagają uzyskania pozwolenia zarządcy drogi, przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy. Z art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy wynika wprost, że wykonanie przebudowy zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Przygotowanie do prowadzenia takich robót, przejawiające się zajęciem pasa drogowego na skutek umieszczenia w nim dwóch hałd ziemi, zasadnie uznane zatem zostało przez organ I instancji jako inny, niż wymieniony w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 przypadek zajęcia tego pasa na zasadach wyłączności. Skoro odwołująca się nie uzyskała zgody zarządcy drogi na takie zajęcie, prawidłowo wymierzono jej karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał również argument, że droga powiatowa nr 1535/B została przebudowana niezgodnie z projektem, bo korona drogi przebiega powyżej poziomu posesji do której prowadzi stromy zjazd, a to z tego powodu, że nie pozostaje on w związku z obowiązującą regulacją prawną, dotyczącą zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i wymierzania kar za zajęcie pasa bez zezwolenia. Kary te mają charakter sankcji wymierzanych za obiektywne zachowania, nie ma tu znaczenia kategoria winy lub słuszności. Jeżeli którykolwiek z właścicieli nieruchomości położonych przy drodze publicznej zostanie pokrzywdzony w wyniku niezgodnego z prawem zachowania zarządcy drogi, może domagać się naprawienia wyrządzonej szkody. Żaden przepis prawa nie upoważnia go jednak do tego, aby we własnym zakresie i bez uzyskania stosownych zezwoleń zarządcy drogi, zajął pas drogowy w celu przeprowadzenia robót mających na celu przywrócenia pogorszonych - w jego mniemaniu - warunków komunikacji z drogą publiczną. Podobnie żaden z właścicieli nieruchomości położonych przy pasie drogowym nie jest uprawniony do samowolnego urządzenia na nim trawnika.

Od decyzji tej H. G., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. K., wniosła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, wobec przyjęcia, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele wymagające zezwolenia zarządcy drogi jak też, że wymagane jest usunięcie ziemi przeznaczonej na wyrównanie terenu pasa drogowego w celu przywrócenia stanu poprzedniego, który nie jest zgodny z projektem drogi. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 107 kpa, wobec wydania decyzji opartej na błędnych ustaleniach, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy a nadto bez wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie skarżącej czynność polegająca na wysypaniu ziemi na zagospodarowanym terenie pasa drogowego nie ma charakteru zajęcia pasa drogowego wskazanego w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a także nie jest to jakakolwiek czynność zabroniona z mocy art. 39 ustawy. Wskazana ziemia miała posłużyć do wyrównania terenu między rowem a posesją skarżącej i umożliwić zasianie tam trawy. W chwili obecnej teren jest pozbawiony warstwy gleby. Wskazane czynności mają na celu poprawę stanu utrzymania pasa drogowego i jego ochronę przed erozją poprzez założenie trawnika. Nakaz usunięcia ziemi uniemożliwi poprawienie stanu pasa drogowego. W ocenie skarżącej wysypanie ziemi ma bezpośredni związek z poprawą stanu utrzymania drogi, co wyklucza przesłankę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja zawiera także błędne uzasadnienie faktyczne, gdyż skarżąca nie zamierzała dokonać przebudowy zjazdu z drogi na posesję, w szczególności nie była do tego przeznaczona wysypana ziemia. Podniesiono, że do wskazanych uchybień doszło na skutek naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Nie zapewniono stronie udziału w postępowaniu oraz nie umożliwiono stronie zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych. W tej sytuacji nie ustalono jednoznacznie zamiaru z jakim działała strona skarżąca przy wysypywaniu ziemi. Strona została pozbawiona możliwości osobistego udziału w postępowaniu, w szczególności przejrzenia akt, zgłoszenia wniosków dowodowych oraz odniesienia się do czynności dowodowych oraz przyjętych ustaleń faktyczny. Podjęte czynności dowodowe pozwoliłby na ustalenie, że wysypanie ziemią pasa drogowego było czynnością podjętą w interesie publicznym w celu poprawy stanu utrzymania pasa drogowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarzut załatwienia sprawy bez zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów Kolegium uważa nietrafny z uwagi na to, że praktycznie jedynym i wystarczającym dowodem w sprawie był protokół z oględzin, z którym strona zapoznała się i miała możliwość wypowiedzenia się. Zdaniem Kolegium, sprawa wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego została wyjaśniona wyczerpująco. Skarżąca nie wskazuje żadnej okoliczności faktycznej, którą należało jeszcze wyjaśnić. Kolegium nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a., gdyż pełnomocnik skarżącej nie wskazał żadnej czynności lub aktu prawnego, które byłyby podjęte w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego tez skarga została oddalona.

Bezzasadny jest podstawowy zarzut skargi, a mianowicie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele wymagające zezwolenia zarządcy drogi, jak też, że wymagane jest usunięcie ziemi przeznaczonej na wyrównanie terenu pasa drogowego w celu przywrócenia stanu poprzedniego, który nie jest zgodny z projektem drogi. Z uzasadnienia skargi wynika, iż składowana ziemia miała służyć wyrównaniu terenu między rowem a posesją skarżącej i umożliwić tam zasianie trawy. "Wskazane czynności mają na celu poprawę stanu pasa drogowego i jego ochronę przed erozją poprzez założenie trawnika".

Zacytowany fragment uzasadnienia skargi jednoznacznie wskazuje, iż skarżąca przyznaje, że składowanie ziemi w pasie drogowym (zajęcie pasa drogowego) miało na celu poprawę stanu pasa drogowego. Błędne jest wszakże mniemanie pełnomocnika skarżącej, iż takie zajęcie pasa drogowego nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w formie decyzji administracyjnej.

Z przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wynika konstatacja, iż każde zajęcie pasa drogowego, niezależnie od celu tego zajęcia, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Wyjątek stanowi zajęcie pasa drogowego na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 a contrario). Nie można wszakże przyjąć, iż składowanie ziemi miało na celu poprawę stanu utrzymania drogi, a wyłącznie poprawę stanu utrzymania pasa drogowego. Jak trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, "droga" i "pas drogowy" są różnymi kategoriami prawnymi (art. 4 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Nie ma żadnych wątpliwości, że na prowadzenie robót w pasie drogowym niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zezwolenie zarządcy drogi może być udzielone wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też powoływanie się uczestnika postępowania sądowego (męża skarżącej) na fakt, iż wcześniej uzgodnił z zarządcą możliwość składowania ziemi w pasie drogowym nie zmienia oceny, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uzyskania zezwolenia. Oświadczeniu temu trudno zresztą dać wiarę, albowiem okoliczności uzgodnienia strona w ogóle nie podnosiła w toku przeprowadzonych oględzin.

W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu) właściwy zarządca orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego, art. 36 zdanie 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa ustalonej zgodnie z przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy) oraz z przepisami prawa miejscowego. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (niezależnie jakie były intencje tego zajęcia), zobowiązuje organ administracji do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, a uzasadnienie tej decyzji w pełni odpowiada wymaganiom przepisu art. 107 § 3 K.p.a. (wywód prezentujący uzasadnienie prawne jest wręcz wzorowy). Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego jest nie tylko bezzasadny, lecz także niezrozumiały.

W świetle powyższych rozważań bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Dla zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, ustalających kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, istotne jest ustalenie obiektywnego faktu takiego zajęcia niezależnie od przyczyn takiego zajęcia czy stopnia winy strony działającej bez zezwolenia. Fakt zajęcia pasa drogowego został ustalony na podstawie oględzin miejsca, przeprowadzonych z udziałem strony w dniu 7 stycznia 2011 r., utrwalonych protokołem podpisanym przez stronę.

Odrębnej oceny wymaga zasadność zarzutu niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, uznał ten zarzut za nietrafny z uwagi na fakt, że praktycznie jedynym i wystarczającym dowodem w sprawie był protokół oględzin, z którym strona zapoznała się i miała możliwość wypowiedzenia się.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ I instancji pismem z dnia 08 grudnia 2010 r. powiadomił strony o dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin "miejsca naruszenia pasa drogowego drogi powiatowej nr 1535B, z Państwa udziałem – w celu zapoznania się z istniejącymi dokumentami oraz złożenia wyjaśnień (art. 10 § 1 K.p.a.)". W oględzinach brał udział mąż skarżącej, co potwierdza protokół z dnia 07 stycznia 2011 r. Trudno zatem postawić zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. organowi I instancji. Natomiast organ odwoławczy nie zastosował się do dyspozycji wymienionego przepisu w toku postępowania odwoławczego. Co jednak istotne, orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje stanowisko, iż nie każde formalne naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jest równoznaczne z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. "Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a." (wyrok WSA w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 15/08, LEX nr 519812; podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 99/10, LEX 674450).

Teza zaprezentowana w powyższym wyroku, (którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje), jest adekwatna do oceny zaniechania zastosowania art. 10 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy. Niezbędny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy został zebrany w postępowaniu organu I instancji, w odwołaniu pełnomocnik skarżącej nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, a organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania orzekając na podstawie materiału procesowego zebranego w I instancji. W takiej sytuacji trudno uznać, aby formalne naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. Nie można zatem uznać, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-