Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SA/Kr 118/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę LXXIX/1938/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 lit. c w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz skarżącego 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Firma A z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXIX/1938/17 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 4828, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 23 Uchwały oraz § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a i lit. c Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P4 jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżony § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a i lit. c Uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXIX/1938/17 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów" określa zasady realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając nakaz lokalizowania i kształtowania stacji bazowych z uwzględnieniem osi widokowej, a także zakaz lokalizowania anten wolnostojących, czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami, bądź przesłaniały osie widokowe. Zatem w/w Uchwała statuuje nakaz lokalizacji i kształtowania stacji bazowych w określony sposób na całym terenie planu, kiedy te inwestycje nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, a analogiczny zakaz nie został wprowadzony dla innych urządzeń czy sprzętu technicznego. Ponadto wskazano, że plan zakazuje, aby anteny wolnostojące i te na budynkach były dominantami lub przysłaniały osie widokowe, co powoduje, że niektóre tereny zostają w ten sposób wyłączone z instalowania stacji bazowych telefonii komórkowych. Ponadto Skarżący zauważa nieprawidłowe posługiwanie się nieaktualną terminologią anten wolnostojących. Skarżący podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty". Wprawdzie pojęcie to zostało zdefiniowane w § 4 pkt 23 skarżonej Uchwały, jednak definicja ta nie spełnia wymagań stawianych definicjom, bowiem nie można z niej wywieść czym jest dominanta, a czym nie jest. Użyte w Uchwale wieloznaczne, pozaprawne pojęcia ("dominanta", "nakaz kształtowania uwzględniający osie widokowe", "anteny wolnostojące") w istocie uzależnia możliwość lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. W konsekwencji rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.

Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazano, że plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń. Zwrócono uwagę na to, że objęty niniejszą skargą plan wyklucza lokalizację tego typu urządzeń tylko w wybranych miejscach, nie powodując tym samym ograniczeń w rozwoju sieci szerokopasmowych. Podkreślono, że ograniczenia te zostały dopasowane do uwarunkowań faktycznych występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu. Intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w zapisach planu, było ustanowienie przepisu, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Organ nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej jakoby pojęcie "dominanty" należało do pojęć niedookreślonych ponieważ nawiązuje ono do pojęcia dominanty urbanistycznej, które jest znane w literaturze fachowej i specjalistycznej. Organ nie podziela także zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślono, że prawa i wolności zagwarantowane w Konstytucji nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom ze względu na inne wartości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i określenia zasad zagospodarowania terenu na danym obszarze. Ustalenia m.p.z.p. stanowią składową norm prawnych kształtujących treść prawa własności. Dalej wskazano, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Odnosząc się do zarzutu posługiwania się w zaskarżonych przepisach prawa miejscowego pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi Organ nie podziela tego zarzutu. Odnosząc się do postanowień planu, w szczególności pojęcia obszaru przestrzeni publicznej, stoi na stanowisku, że w planie miejscowym jasno i precyzyjnie określono skąd infrastruktury technicznej ma nie być widać. Organ nie podziela także zarzutu naruszenia zasady równości wskazując, że w świetle prawa konstytucyjnego warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. W tym kontekście podkreślono, że znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest dla społeczności lokalnej jedyną wartością braną pod uwagę w procesie uchwałodawczym. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem także i inne wartości, jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. Wobec powyższego podkreślono, że m.p.z.p obszaru "Osiedle Kurdwanów" nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXIX/1938/17 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie, w pozostałej zaś podlega oddaleniu.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą. Przebiegał on następująco. Dnia 8 października 2014 r. podjęta została uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXVII/1852/14 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Kurdwanów", co zostało ogłoszone zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tom I, k.5-21). O podjęciu uchwały zostały także zawiadomione podmioty, o których mowa w art. 17 pkt 2 (tom I, k. 27-103), sporządzono projekt planu (tom I k. 297-348). W dalszej kolejności wystąpiono o opinie i uzgodnienia o projekcie planu do właściwych organów i instytucji (tom I, k. 349-375). Na podstawie opinii i uzgodnień opracowano kolejną wersje projektu planu (lipiec 2016), tom I k. 376 i n. oraz tom I k. 566 i n. (wersja na listopada 2016), po czy dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie określonym w art. 17 pkt 9 u.p.z.p i uczyniono zadość wymogom wynikającym z art. 17 pkt 11 w zw. z art. 17 pkt 9 w/w ustawy (tom II k. 628-676). Przygotowano nową wersję planu zgodnie z art. 17 pkt 12 i 13 (tom II k. 677-805) i przedstawiono Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. (tom III, k. 807-997), a następnie uchwalono plan.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w zakresie § 4 pkt 23 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit a i c, bowiem jak wskazuje Skarżąca posługuje się pojęciami niedookreślonymi, co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W § 7 określono zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych. W szczególności w pkt 2 wskazano, że odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowej,

(...)

b) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowej.

Pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w § 4 pkt 23 tej Uchwały. W myśl tego przepisu przez dominantę należy rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33) i następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie. Skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę podziela te zapatrywania prawne. Użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33). Tym samym uznać należy za zasadny zarzut skargi, że posłużenie się pojęciem dominanty, jak również sposób jej definicji w Uchwale nie spełnia wymogów poprawnej legislacji. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inaczej ma się rzecz odnośnie do zarzutu naruszenia prawa przez § 7 ust. 6 pkt 2 lit a oraz litera c, w zakresie, w jakim mowa jest w tym ostatnim przepisie o zakazie przesłaniania osi widokowej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Zgodnie z § 6 ust. 3 przedmiotowej Uchwały w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, obowiązuje nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonej na rysunku planu osi widokowej, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu. Powołany przepis w powiązaniu z § 7 ust. 6 pkt 2 lit a oraz litera c oraz załącznikiem graficznym do skarżonej Uchwały w sposób precyzyjny wskazuje element krajobrazu, który podlega szczególnej ochronie. Z powyższych przepisów wynika, że uwzględnienie tej osi widokowej powoduje, iż niedopuszczalne jest jej przysłonięcie przez lokalizację w tym konkretnym miejscu urządzeń, o których mowa w tym przepisie. Zachowania adresata normy zostały zatem jasno określone. Nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe. Dotyczy to w przedmiotowej sprawie terenu Parku Kurdwanowskiego w terenie ZP.2, gdzie wyznaczono oś widokową, a ograniczenia w lokalizacji tego typu urządzeń dotyczy wyłącznie konkretnie wyznaczonego miejsca w planie. W tym kontekście podkreślić należy, że świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej przed innymi wartościami, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Sposób wyznaczenia w kontrolowanym m.p.z.p. ograniczeń przez odniesienie się do konkretnej osi widokowej nie wykracza poza to co jest konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych obszaru planu. Stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, LEX nr 2785868 trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). W efekcie powyższego Sąd w obecnym składzie uznał, że zapis § 7 ust. 6 pkt 2 lit a oraz litera c Planu, w zakresie, w jakim mowa jest w tym ostatnim przepisie o zakazie przesłaniania osi widokowej jest zgodny z prawem, w szczególności czytany wraz z § 6 i załącznikiem graficznym Uchwały, nie przeczy zasadom prawidłowej legislacji, w konsekwencji skargę w tym zakresie Sąd oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § 6 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit a oraz litera c Planu, w zakresie, w jakim mowa jest w tym ostatnim przepisie o zakazie przesłaniania osi widokowej Uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Wobec tego w zakresie tych zarzutów Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.